פתח דבר
כיצד לכתוב נייר מדיניות: מבעיה ציבורית לפתרון הוא ספר הדרכה ולימוד המנחה כיצד לכתוב, שלב אחר שלב, את אחד המסמכים המרכזיים הנכתבים במגזר הציבורי.
בספר ימצאו הקוראים והקוראות התייחסות תיאורטית עדכנית, הסברים מפורטים, הנחיות יישומיות וניתוח לדוגמה של נייר מדיניות, המצורף כנספח.
אני מבקש להודות למי שתרמו לכתיבת הספר, שזוהי מהדורתו השנייה והמעודכנת. בראש ובראשונה, לסגל ההוראה של האוניברסיטה הפתוחה, המלמד מאות סטודנטים וסטודנטיות לתואר ראשון ושני כיצד לכתוב נייר מדיניות, ולמרכזי ההוראה, ד"ר אתי שריג בעבר וד"ר אייל טבת בעת הכתיבה. תודה גם לעמיתיי באוניברסיטאות אחרות שחלקו איתי לקחים מניסיונם: אופיר פינס־פז, אלון טל ודן אבנון. תודה למי שיעצו בתהליך הכתיבה של שתי המהדורות - אלון גולדהבר, אלי וייץ, אסף מידני, ג'ני אושר ושוב - אייל טבת ודן אבנון.
לבסוף, תודה לצוות הוצאת למדא - ספרי האוניברסיטה הפתוחה - לרקפת שכנר לביא על עריכה מקצועית, לשרונה יוהן על הגהה קפדנית, לתמי צ'פניק על תרומתה להנגשת הספר לקהל רחב של קוראים וקוראות, לדלית סולומון על העיצוב הגרפי, ליעל עינת־ארדיטי על עיצוב העטיפה ולרונית בורלא על האיורים.
חלק ראשון: מהו נייר מדיניות?
נייר מדיניות (policy paper) הוא מסמך המציג בעיה מעשית בתחום המדיניות הציבורית, מַתווה לה חלופות לפתרון, ומוצעת בו בחירה מנומקת באחת החלופות. המטרה היא לשכנע את מקבלי ההחלטות בשיקולי ההעדפה של העמדה המובעת בו. נייר מדיניות נבדל מעבודה אקדמית מחקרית בכך שאינו מסביר או מנתח תופעה, אלא מטרתו להציע דרך פעולה יישומית.
מצד אחד, ניירות רבים, המוחלפים בין "שחקנים" בארגון כדי להשפיע על מדיניות באמצעות ניתוח חלופות, הם מבחינות רבות סוג של נייר מדיניות, גם אם לא תמיד הם מכונים כך. מצד אחר, יש ניירות רבים המקבלים את הכותרת "נייר מדיניות" אף־על־פי שאינם כתובים על־פי הדרישות ה"קנוניות" להכנת מסמך כזה.
מטרת ספר זה להציג את השלבים ואת הכללים לכתיבת נייר מדיניות. הדרך המוצגת בו נבדלת מדרכם של חלק מניירות המדיניות המקובלים בארגונים בכך שהיא אינה מסתפקת רק בניתוח חלופות, אלא מעגנת את הניתוח בתובנות תיאורטיות מתחום המדיניות הציבורית. הקוראים והקוראות יתורגלו לפעול כמנתחי מדיניות. לצד סטודנטיות וסטודנטים, גם עובדי ועובדות השירות הציבורי בעמדות מדרג הביניים ומעלה ויועצים ויועצות בתחומים מגוונים של מדיניות ציבורית יכולים להסתייע בספר זה לצורך עבודתם.
הספר מציג את הדרך ה"קנונית" לכתיבת נייר מדיניות מבלי לגרוע מיכולת היחיד או היחידה, ובדרך כלל הצוות (שייקרא בהמשך "צוות הכתיבה" או "הצוות"), הכותבים את הנייר, להפעיל שיקול דעת ולשלב בנייר שינויים כדי להתאימו לאופי הייחודי של הסוגיה הנדונה. לכן יש לקרוא ספר זה בראש ובראשונה כ"רשימת תיוג" המכילה את מרב הכללים. אפשר להפעיל שיקול דעת ולבחור את הכללים הרצויים. עם זאת, אין לפנינו מדריך טכני בלבד אלא מדריך המציג תפיסה של גיבוש מדיניות ומתרגם אותה לכללים טכניים.
לפי אחת ההשקפות, מדיניות ציבורית היא כלי של מוסדות המדינה להתמודד עם אי־ודאות. המדיניות הציבורית מקפלת בתוכה הנחות באשר לעתיד, וגוזרת מהן דרכי פעולה שיצמצמו נזקים עתידיים כמו פשע, תחלואה, תאונות דרכים וכישלון צבאי. מבקרי המדינה המודרנית טוענים כי חלק גדול ממעשה המדינה בעידן הפוסט־מודרני מבוסס על אידיאולוגיה של סיכון בחברה המאופיינת כחברת סיכון (risk society). אידיאולוגיית הסיכון מאפשרת למדינה להטיל הגבלות על חירויות אזרחיה בעוד היא מסיטה את עיסוקה מחלוקת הטובין הציבורי אל עבר מניעת כשלים, ובכלל זה צמצום החשיפה לסיכון (from "social goods" to "social bads"; ראו בעיקר Beck, 1992). אך באופן פרדוקסלי, זוהי אותה אי־ודאות שגם זורעת ספקנות אצל מעצבי מדיניות ומחלישה את נטייתם להשקיע בעיצוב מדיניות. לדוגמה, מאחורי מודל "פח האשפה" בחקר המִנהל הציבורי של שנות ה־70 עומדת הטענה כי ארגונים ציבוריים, הפועלים בסביבה של אנרכיה ואי־ודאות בנוגע למטרות ולקהל המשתתפים, מתאימים בעיות לפתרונות ולא להפך (Cohen, March, and Olsen, 1972; ראו גם כהן ומזרחי, 2017, 479-476).
הספר שלהלן לא נועד להכריע בוויכוח על טיבה של המדיניות הציבורית בעידן הפוסט־מודרני. לפנינו מדריך מושגי־מעשי המתמקד באחד מכלי הביטוי של המדיניות הציבורית - כתיבת נייר מדיניות. ואולם, ההתמקדות בטכניקת הכתיבה ובתהליכים הקודמים לכתיבה צריכה להיעשות מתוך מודעות למגבלותיה של המדיניות הציבורית ולהטיות שלה בעידן שאנו חיים בו.
נזכיר שמטרתו של נייר המדיניות הוא להציג בעיה מעשית בתחום המדיניות הציבורית ולהתוות לה פתרון. לדעת יאנג וקווין (Young and Quinn, 2002, 18), נייר המדיניות נועד לנמק באופן רחב ומשכנע את המדיניות שהוא ממליץ עליה וכך להצדיק אותה. לכן הנייר הוא מכשיר לקבלת החלטה בעבור הנמען שלו לצד קריאה לפעולה מצד צוות הכתיבה.
מרכיב חשוב בנייר מדיניות הוא ניתוח המדיניות (policy analysis). וויימר ו־ויינינג הגדירו ניתוח מדיניות כהצגת המלצה מכוונת למזמין או למזמינת הנייר שהיא רלוונטית להחלטות ציבוריות, וגם ניזונה מערכים חברתיים. הם קבעו שני מבחנים חשובים לניתוח העומד ביסוד כתיבתו של הנייר: (א) עליו להיות מעשי, אחרת לא יהיה מכוון ללקוח ולהחלטות הציבוריות שעליו לקבל, ו(ב) עליו להתמודד עם תוצאות המדיניות המומלצת, המגלמת תמיד הכרעה ערכית או שיש לה השפעה ערכית (Weimer and Vining, 2017, 30-31).
ניתוח מדיניות הוא עיסוק חדש יחסית. היה זה יחזקאל דרור (Dror, 1967) ששרטט כבר בשנות ה־60 של המאה ה־20 את הדמות של מנתחי המדיניות כאנשי ונשות מקצוע חדשים בממשלים הדמוקרטיים. דרור ייחס את הופעתם לנטייה, שמקורה בממשל הפדרלי האמריקני, לאמץ גישה כלכלית בתהליכי קבלת החלטות. כלי העבודה העיקרי של גישה זו הוא ניתוח עלות ביחס לתועלת וביחס להשגת המטרה. גישה זו התפתחה בעיקר במשרד ההגנה, שחתר (בעידן המזכיר רוברט מקנמרה) לייעל את מערכות החימוש ולהגביר את השילוב בין זרועות הצבא השונות. כך לדוגמה עוצב הכלי הניהולי לניתוח מערכות שכּונה PPBS (Planning, Programming and Budgeting System). הכלי נועד לאפשר תכנון, תקצוב, הערכה ובקרה של פרויקטים ביטחוניים (Radin, 2000, 9-30).
לדעת דרור, הפיתוח של ניתוח המדיניות ככלי ייחודי למדיניות הציבורית נועד למנוע את השתלטותו של עולם המושגים הכלכלי על קבלת ההחלטות הציבוריות. כדי להשיג מטרה זו שוכללו כלי ניתוח המשקללים משתנים ייחודיים למדיניות הציבורית, ובהם הסביבה הפוליטית והמתח בין ערכים חברתיים. אם כך, ההתעצמות של כלכלת השוק והנטייה הגוברת של ארגונים ציבוריים לשאול שיטות מארגונים עסקיים הן שהביאו להתפתחות של ניתוח המדיניות. בישראל, צמיחת גופי התכנון בממשל, בעיקר בשנות ה־90, וכן ריבוי הוועדות הציבוריות, הביאו להגברת השימוש בניירות מדיניות, או לפחות בכאלה שזו כותרתם, גם אם אינם כתובים תמיד על־פי המתווה שיוצג בספר זה.
מתי נכתוב נייר מדיניות? כתיבת נייר מדיניות היא מהלך חשיבתי ותכנוני המחייב מאמץ ניכר ומשאבים. לכן, כדי לבחון את המדיניות הקיימת ולעצבה מחדש, נכון לייחד את כתיבת הנייר למהלכים ארגוניים מרכזיים, שבהם ניתן לקיים עבודת צוות, לא אחת בליווי ייעוץ מקצועי או בסיוע מכוני חשיבה ממגוון תחומים. עם זאת, לפעמים יידרש הסגל המקצועי במִנהל הציבורי להכין נייר אפילו במתכונת מצומצמת ועם השקעת עבודה מוגבלת כדי להמליץ על מדיניות, וספר זה יהיה לו לעזר.
מה אינו נייר מדיניות?
נייר מדיניות אינו מחקר אקדמי. ברוח טיעוניהם של וויימר ו־ויינינג ניתן לקבוע שנייר מדיניות מובחן באופן ברור ממחקר אקדמי. מחקר אקדמי בוחן קשרים רחבים בין משתנים כדי להציע הסבר או ניתוח לתופעה או לתהליך פוליטיים או חברתיים. את הניתוח עושים בשיטות המבוססות על תיאוריה או הבוחנות תיאוריה. לעומת זאת, נייר מדיניות בוחן קשרים בין משתנים הרלוונטיים לגיבוש מדיניות, והלקוֹח הוא מקבל ההחלטות הציבוריות ולא קהל אקדמי או הציבור הרחב.
בטווח הביניים שבין מחקר אקדמי לניתוח מדיניות נמצא מחקר מדיניות (policy research, policy study), הבוחן משתנים רלוונטיים לגיבוש מדיניות, ובעיקר מנסה לחזות תוצאה של מדיניות בנוסח "אם הממשלה תעשה x, התוצאה תהיה y", או לנתח מדיניות שכבר מומשה (כשהממשלה כבר עשתה x). בדומה למחקר אקדמי, גם במחקר מדיניות קהל היעד הוא הקהילה האקדמית, אלא שצוות הכתיבה ינסה לעניין גם את מקבלי ההחלטות ולכלול גם טיעונים העשויים להשפיע על המדיניות. חוקר הממשל תומס דַיי הציע הבחנה קולעת: נייר המנתח מדיניות יעסוק בשאלה מדוע הממשלה עשתה את מה שעשתה, ואילו נייר מדיניות יאמר מה על הממשלה לעשות (Dye, 2008, 5-6).
לכן גם המבחן של הניירות שונה: קנה המידה למחקר אקדמי הוא איכותו המחקרית, העומדת בפני עצמה, וזו נשפטת על־פי קריטריונים שהקהילה האקדמית קובעת (שהרי השיפוט הוא בידי עמיתים, peer-review). לעומתו, נייר המדיניות נבחן בשתי פעימות: בפעימה הראשונה מעריכים אותו לפי יכולתו לשכנע את השחקנים המעורבים שהמדיניות המוצעת נכונה. בפעימה השנייה, החשובה יותר, הוא יוערך לפי מבחן התוצאה - האם המדיניות שהוצעה וננקטה עמדה בציפיות שהיו לשחקנים כאשר קיבלו את ההחלטה.
להמחשת ההבדלים, נניח שעל סדר היום של ממשלת ישראל עומדת השאלה - מהי המדיניות הרצויה בנוגע לגיוס לצבא, והדילמה היא לבחור בין "צבא מקצועי" של שכירים ("צבא מתנדבים") לבין המשך הדבקות בגיוס החובה. מחקר אקדמי עשוי לבחון את ההיסטוריה של מדיניות הגיוס לצבא ולנתח את מקורותיה. הוא ידגיש למשל את האידיאולוגיה של דוד בן־גוריון, אדריכל מודל הגיוס, או את תפקידיו ההיסטוריים של הצבא ב"בניית האומה". לכך אין בהכרח השלכה מעשית. לעומת זאת, מחקר מדיניות עשוי להידרש להשלכות המעשיות של השינויים האפשריים במדיניות הגיוס, לדוגמה - ההשלכות על עלות כוח האדם או על איכותו. הניתוח יבוסס על תיאוריות ועל תובנות השוואתיות מצבאות אחרים, ועשוי להשפיע על העדפותיהם של מקבלי ההחלטות. באופן דומה, אם נייר המדיניות יידרש לתוצאות של מדיניות שכבר מומשה, הוא יכול לדוגמה לנתח את תוצאות הרפורמה במערך המילואים שעוצבה בעשור הראשון של המאה הנוכחית. אבל נייר מדיניות ילך צעד אחד קדימה ויציג באופן שיטתי את החלופות העומדות בפני מקבלי ההחלטות, ינתח כל חלופה ויציג המלצה לדרך פעולה נבחרת (ראו נייר מדיניות לדוגמה המצורף כנספח). בכך יכוון הנייר לצורכי הלקוח (ולאו דווקא להעדפותיו). נייר שכזה ייכתב מתוך קרבה מסוימת למקבלי ההחלטות והיכרות עם השיקולים המעשיים שלהם. לא לחינם נהפך ניתוח המדיניות בהדרגה למקצוע בפני עצמו. בסופו של דבר, נייר מדיניות הוא כלי לקבלת החלטות, ויש מי שיאמר שאף קריאה לקבלת החלטה המבוססת על הנאמר בנייר.
ראוי להדגיש שמוצעת כאן הבחנה בין ניירות ולא מִדְרָג של חשיבות בין הניירות. נייר מדיניות אינו בהכרח נחות מעבודת מחקר; רק המיקוד שלהם שונה. נהפוך הוא, נייר מדיניות מחייב לא אחת ניתוח מעמיק ברמה גבוהה כדי שיוכל לשכנע ולהיות ישֹים.
נייר מדיניות אינו נייר רקע או נייר מידע. אין הוא מציג עובדות לשמן, כמו כיצד מיושם "חוק משפחות חד־הוריות", או מה הם עקרונות המיסוי המוניציפלי במדינות אירופה, או מהו הרקע לשינויים בחוק האזרחות. הניירות שמפרסם "מרכז המחקר והמידע של הכנסת" הם דוגמאות לסוג זה של ניירות. תכליתם להציג בפני מקבלי ההחלטות מידע רלוונטי לפני קבלת החלטה, אך מבלי להידרש לניתוח המדיניות העומדת במרכז העניין של מקבלי ההחלטות. בשונה מנייר רקע או מידע, נייר מדיניות משתמש בעובדות כדי לנתח מדיניות ולהציע (בדרך כלל) את שינויה.
נייר מדיניות אינו נייר עמדה. נייר עמדה (position paper) מיועד לגייס תמיכה במדיניות קונקרטית של צוות הכתיבה. לכן ארגונים מפיקים ניירות עמדה רבים כדי לקדם את סדר היום שלהם: "התאחדות המלאכה והתעשייה" הגישה לכנסת נייר עמדה הקורא לחזק את החינוך הטכנולוגי, העמותה "אדם טבע ודין" הגישה לממשלה נייר עמדה המסביר מדוע שריפת פסולת נחותה ממִחזור, וארגון "בצלם" פרסם נייר עמדה לציבור המציג את הפגיעה הצפויה בזכויותיהם של פלסטינים עקב הקמת גדר ההפרדה. המשותף לניירות האלה הוא שהם מוטים מלכתחילה כלפי סדר היום שהארגון מקדם. גם גופי מחקר מפרסמים לא אחת "נייר מדיניות" שאינו אלא נייר עמדה, כלומר - לצוות יש עמדה מוגדרת מראש, והוא מבקש לקדם אותה מבלי להידרש לניתוח חלופות. לעומת זאת, נייר מדיניות מחויב לניתוח חסר הטיות ככל האפשר, ולכן ייתן משקל מיוחד לקביעת קריטריונים לקבלת החלטות ולהצגה מאוזנת של חלופות. בכל מקרה, צוות הכתיבה של נייר המדיניות אינו מחויב מראש (וכך אכן אמור להיות) לסדר יום מסוים.
נייר מדיניות אינו חוות דעת. חוות דעת היא בדרך כלל מסמך הנכתב לבקשת בעלי סמכות בארגון, המתייחס למדיניות נתונה תוך הדגשת היבטים מקצועיים מסוימים. דוגמה ידועה היא בקשת ראש הממשלה אריאל שרון בשנת 2004 מעורכת הדין טליה ששון מפרקליטות המדינה להגיש לו חוות דעת בעניין המאחזים הבלתי מורשים ביהודה ושומרון ובחבל עזה. הבקשה כוונה מראש להיבטים המשפטיים הקשורים להקמת המאחזים ובכך התמקדה חוות הדעת המכונה "דו"ח ששון" (ששון, 2005).
נייר מדיניות אינו תכנון. נקודת המוצא של נייר תכנון היא החלטה שכבר התקבלה. בתכנון לא נדרשים לדילמות של קבלת החלטות אלא מציעים תוכנית, בדרך כלל ארוכת טווח, המנסה לממש מטרה מוגדרת ומוסכמת. תכלית התכנון היא שינוי המציאות ולא קבלת ההחלטה כיצד יש לשנותה, אם בכלל. נייר המדיניות מובחן גם מניירות אחרים שהשירות הציבורי עשוי להנפיק, המדגישים בעיקר את אופן היישום של המדיניות שנקבעה ופחות את הניסיון לעצב את החלופות הרצויות למדיניות.
נייר מדיניות אינו הערכת מדיניות. נייר המדיניות מבקש להציע מדיניות עתידית ולאמוד את השפעותיה בטווחי זמן שונים, והוא לא נועד להעריך תוצאות של מדיניות שכבר יושמה. עם זאת, כל נייר מדיניות מכיל גם רכיבים של הערכת מדיניות, כפי שנראה בהמשך. הערכת מדיניות היא עיסוק מקצועי בפני עצמו (להרחבה ראו נחמיאס, ארבל־גנץ ומידני, 2010, 392-387).
כתיבת נייר מדיניות אינה מהלך טכני. זוהי טעות נפוצה בקרב הכותבים והכותבות באקדמיה ובשירות הציבורי. נייר מדיניות מבטא תהליך חשיבה מעמיק הכולל ניתוח, שימוש בתיאוריה, הערכה ערכית ועוד. אמנם הספר שלהלן מציע מהלך מובנה לכתיבת הנייר, אבל העבודה כלל אינה טכנית.
מעגל המדיניות
נייר המדיניות הוא חלק ממכלול של עיצוב מדיניות ויישומה. יאנג וקווין הציעו תרשים הממחיש זאת היטב (Young and Quinn, 2002, 12) (ראו תרשים 1).
המעגל שבתרשים מבטא את הגישה המקובלת בזרם המרכזי של חקר המדיניות הציבורית, ולפיה עיצוב מדיניות הוא תהליך מעגלי הבנוי משלבים מוגדרים (DeLeon, 1999). התהליך מתחיל בהופעת בעיה ציבורית על סדר היום, אחריה מגבשים מדיניות, מקבלים החלטות ליישום המדיניות, מיישמים את המדיניות בפועל ולבסוף מעריכים את תוצאותיה. תהליך זה מוביל בחלוף תקופת התנסות קצרה או ארוכה, להתגלות בעיות חדשות, שיניעו מחדש את המעגל (Jann and Wegrich, 2007).
תרשים 1 מעגל המדיניות (מבוסס על Young and Quinn, 2002, 12)
המעגל שבתרשים 1 מבהיר את ההקשר הספציפי של הכנת נייר המדיניות. יש לראות את המעגל כתיאור ולא כמרשם לעבודה. עם זאת, מעגל זה מציג את הסדר המצופה בתהליך עיצוב המדיניות. לכן אחת הביקורות על המעגל היא שאינו תמיד מייצג את המציאות (ראו את הביקורת של מודל "פח האשפה" לעיל). נקודת המוצא של ספר זה היא כי עבודה נכונה, ושוב - כזו הרואה את התהליך כחשיבה ותכנון ולא כמהלך טכני, צריכה להתמודד גם עם הספקנות שמודל המעגל משקף.
כתיבת נייר המדיניות רלוונטית לארבעת השלבים הראשונים: אבחון הבעיה והגדרתה, ניתוח חלופות, בחירה בחלופה מועדפת ועיצוב מדיניות. הנייר נבחן בסופו של דבר בשלב ההערכה שלאחר היישום. כאמור, ההערכה עשויה להוביל לזיהוי בעיות חדשות, וחוזר חלילה.
מבנה נייר המדיניות
להלן המבנה של נייר המדיניות:
עמוד שער
תוכן העניינים
תקציר
הקדמה
אבחון הבעיה הציבורית והגדרתה
המטרה
הקריטריונים
החלופות
ניתוח החלופות
המלצה מסכמת ומנומקת
סיכום, כולל עיקרי תוכנית הפעולה
רשימת מקורות, כולל רשימת מרואיינים ומרואיינות
נספחים
