פתח דבר


מיזם ישראל 2048 – משילות והדמוקרטיה הליברלית


המאמרים המוצגים בספר זה הם חלק ממיזם ישראל 2048 המתנהל במרכז שאשא בשנים האחרונות. במסגרת מיזם זה מפותחת במרכז שאשא חשיבה אסטרטגית ארוכת טווח העוסקת בנושאים המצויים במרכז סדר היום של המדינה והחברה בישראל. נושאים אלו הם: האתגרים מחוץ, העוצמה מבית והמשילות, כלומר היכולת של הממשל והחברה להתמודד עם האתגרים מבית ומחוץ. האתגרים מחוץ הם מדיניים, ביטחוניים וכלכליים. העוצמה מבית קשורה לאיכות ההון האנושי, לחדשנות, מדע וטכנולוגיה, לתכנון ולפיתוח המרחבי והכלכלי. ואילו הנושא של משילות מתמקד ביכולת של מוסדות השלטון להתמודד עם האתגרים העומדים בפנינו, להתוות מדיניות, לפעול לפיה ולהיות אחראים לביצועה בפני הציבור.


נושא המשילות קשור קשר הדוק לדמוקרטיה הליברלית. המשילות אמורה לשקף את רצון הרוב כפי שהוא מתבטא בבחירות דמוקרטיות, אך לא רק אותו. עליה לכבד ולהגן גם על זכויות הפרט והמיעוט העומדים במרכז התפיסה הליברלית. חשוב לומר את הדברים בעידן הזה שבו יש מי שמדגישים אך ורק את רצון הרוב ועלולים להביא באופן הזה לעריצות הרוב. משילות אינה יכולה לשקף אך ורק את רצון הרוב, עליה לבטא גם את זכויות האדם, את זכויות המיעוט ואת המחויבות לעקרונות של שלטון החוק, שוויון אזרחי, ביקורת פרלמנטרית על פעילות הממשלה, הפרדת רשויות ומערכת משפט עצמאית ובלתי תלויה, חופש עיתונות וחופש מידע ושקיפות. לאחרונה, דווקא זכויות ועקרונות אלו, העומדים במרכז החשיבה הליברלית, נמצאים תחת מתקפה כבדה.


בשנים האחרונות נרשמת ברחבי העולם נסיגה של הדמוקרטיה ומתקפה נרחבת נגדה מכמה כיוונים. בתחום הגיאופוליטי אנו עדים לעלייתם של מנהיגים סמכותניים המערערים על עקרונות הדמוקרטיה הליברלית ופועלים לקצץ בזכויות הפרט ובקבוצות של מיעוטים. דוגמאות בולטות לכך ניכרות בסין, ברוסיה, בתורכיה וגם בהונגריה ובפולין. בתחום החברתי אנו עדים לעלייתה של פוליטיקת זהויות, שבשם עקרונות של שיוך לאומי, דתי, אתני או קהילתי מבקשת למחות את זכויות הפרט ואף את זכויות המיעוט. דוגמאות לכך הם המצביעים עבור הברקזיט, תומכי מרי לה פן ותומכים במנהיגים דומים להם בהולנד ובאוסטריה. בתחום המדעי-טכנולוגי אנו עדים לרתימת החדשנות הטכנולוגית למטרות של דיסאינפורמציה, הטיות ועיוות, בד בבד עם התערבות בוטה בתהליכי הבחירות.


על רקע תהליכים ותמורות אלו, בשנתיים האחרונות פעל במרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים צוות משילות ודמוקרטיה בהובלת גייל טלשיר. הצוות בדק לעומק סוגיות הקשורות למשילות ולדמוקרטיה, איתר מתחים ביחסים בין השתיים והעלה הצעות בדבר האיזון הראוי ביניהן.


בהזדמנות זו אבקש להודות לחברי הצוות, שכלל אישים מרכזיים שפעלו בעבר בשירות הציבורי, נציגים מהחברה האזרחית ואנשי אקדמיה. תודה מיוחדת לגייל שהובילה בשום שכל את הצוות, ולמיכאל זיו-קנת שעזר לידה.


שלמה חסון


ראש מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים, האוניברסיטה העברית בירושלים


האינטרס הציבורי והדמוקרטיה: בין משילות לממשלתיות


גייל טלשיר


משילות: המהפכה השקטה


בחירות 2019-20 סוגרות – ואף פותחות – עשור שבו מתחדדת המערכה על דמותה של הדמוקרטיה הישראלית. אסופת המאמרים הנוכחית שמה במרכז את הדמוקרטיה הישראלית כמושג תחת מאבק ((contested concept. בזירה הפוליטית חל קרב אימתני בין שתי תפיסות רחבות של דמוקרטיה – נקרא להן דמוקרטיה ליברלית ודמוקרטיה אי-ליברלית, אם זה אינו אוקסימורון, או רפובליקניזם ניאו-שמרני, כפי שמוביליה מנסים לתארה. בדרך כלל שמרנות מזוהה עם שינויים איטיים, שמירה על מסורת וכבוד לשלטון ולאליטות השולטות, ואולם האידיאולוגים של הניאו-שמרנות בישראל ביצעו שינויים מבניים דרמטיים, אם לא מהפכה של ממש, בכל הקשור למבנה החוקתי של ישראל, למהות אופייה של המדינה וליחס בין שלוש זרועות השלטון, וגם יצרו תמורות עמוקות בשיח הציבורי, בספרי הלימוד, בתודעה הקולקטיבית ובתפיסה של מיהו יהודי ומיהו ישראלי, מיהו נאמן ומיהו בוגד, למי יש זכויות, וממי, בהעדר חובות, ניתן אולי לשוללן.


בחירות 2019 לא היו, או לא רק היו, על נתניהו האיש. נתניהו הפרט לא יישאר לנצח, אבל השינויים שהובילו ממשלות נתניהו – ברוח המפקד, אך בנחרצות אידיאולוגית ומדיניותית גדולה ממנו – יישארו. לא זו בלבד שתפיסות המשילות, חוק הלאום והפרת האיזון בין הרשויות ישרדו לאחר עזיבתו, אלא שהנשאים הגדולים מחוללי השינוי – אלו שהתקדמו בהדרגה מהספסלים האחוריים, שבהם חייבים עמדות קיצוניות כדי לקבל מקום בשיח הפוליטי המקצין, אל עמדות שרים זוטרים ומשם אל עמדות מפתח בתפקידי שרים בכירים – הפכו למובילי המערכת המפלגתית בישראל.


לא זו אף זו, כלל לא ברור שהתפיסות והמושגים שיהיו כאן במרכז הדיון הם בהכרח תפיסות ימין. רבים מהשינויים החלו בממשלות שרון ואולמרט. יתרה מזאת, מפלגת כחול-לבן, שבבחירות באפריל 2019 זכתה ב-35 מנדטים מרשימים, שמרה על כוחה בעוד שתי מערכות בחירות ומתיימרת להחליף את מפלגת השלטון, בחרה בין מוביליה נציגים שהם בראש החץ של מקדמי חוק הלאום ותפיסת המשילות, פסקת ההתגברות והגבלת מערכת המשפט. כלומר, כלל לא ברור שחלק ניכר מהשינויים הם רק מעשה ממשלות נתניהו, ומכל מקום, בהיותם שינויים מבניים, הם כבר חלק מהמבנה החדש של הדמוקרטיה בישראל.


כיצד ייתכן שהשינויים המבניים שחוותה החברה בשנים האחרונות כמעט לא הורגשו? האם אין אלו רק קמפיינים של בחירות, ולאחר הבחירות ישקעו האבק והניחוחות המבאישים של השיח המתלהם בארומת בושם הפשיזם, והכול ישוב לקדמותו? לא. השינויים המבניים הם משני תודעה, שיח, ערכים, התנהגות ומוסדות. ואם אמנם כך הדבר, כיצד לא שמנו לב למהפכה כה דרמטית? אכן, הציבור הרחב, אבל גם כתבי בחירות, אסטרטגים פוליטיים והתקשורת הציבורית לא באמת מתרגשים מהשאלה האם היועמ"שים של משרדי הממשלה נבחרים בוועדת מכרזים או בוועדת איתור, האם הם כפופים ליועמ"ש לממשלה או למנכ"ל שהוא מינוי פוליטי, האם נאמנותם לציבור או לשר – כל זה נשמע כשיח ביורוקרטי משמים. ראש הממשלה הכריז שהוא יילחם ב"עודף רגולציה, עודף ביורוקרטיה ועודף משפטיזציה". ואולם מה הקשר האידיאולוגי ביניהן? ומה תפיסת העולם שמאחורי הפיכת הרגולציה, שירות המדינה והמשפטנים למושאי המלחמה של ראש הממשלה ושריו?


ודוק, ממשלה נבחרת בדיוק לשם כך: להוביל דרך, מדיניות, השקפת עולם, לשנות חקיקה ולדאוג ליישום והטמעה. ממשלות נתניהו, בעיקר ממשלתו האחרונה (2015-2019), עשו בדיוק את זה, וביעילות מרשימה. ועל זה בדיוק היו שלוש מערכות הבחירות ב-2019: משפט הציבור על מדיניות הממשלה.


ניתן לטעון שמאז מלחמת ששת הימים, ובעיקר לאחר המהפך של שנת 1977 ועליית הליכוד לשלטון, התנהלו מערכות הבחירות במדינת ישראל בעיקר סביב שאלת הסכסוך הישראלי-פלסטיני. ואולם בעשור האחרון נסבו שלוש מערכות הבחירות על צירים אידיאולוגיים אחרים. המחאה החברתית של 2011 מיקדה את בחירות 2013 במובהק במאבק החברתי-כלכלי על יוקר המחיה, אך בכנפיה של המחאה החברתית הסתתר מאבק על דמותה של הארץ: "הישראלים החדשים" – קרא לזה איציק שמולי, כיום ממנהיגי מפלגת העבודה; "ישראליות" – שרטט קווים לדמותה יאיר לפיד, כיום מספר שתיים בכחול-לבן, המתחרה המרכזית נגד ממשלת הימין, שמפלגתו 'יש עתיד' הצטרפה אל הימין לממשלה ופרשה ממנה לאחר שנתיים על רקע חוק הלאום. מנגד, גוש הימין יצא בקמפיין למען "ישראל כמדינה יהודית וחזקה", פרפרזה בוטה על "ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית". קמפיין הבחירות של שותפותיו הטבעיות של נתניהו במרץ 2020 היו באופן מובהק על "מדינה יהודית", יהודית במובן הדתי-תורני, ובמובן הלאומני – נקייה מפוליטיקה שנתמכת בידי ערבים, ערבים אזרחי ישראל.


ישראלית מול יהודית, כך התקבע מחדש הקו בין גוש הימין לגוש המרכז-שמאל, במחלוקת חריפה על אופייה של המדינה בשנות האלפיים. בחירות 2015 העמיקו את הקו הזה וחידדו: יהודית מול דמוקרטית. "המצביעים הערבים נעים בכמויות אדירות לקלפי. עמותות השמאל מביאות אותם באוטובוסים", אמר נתניהו ביום הבחירות בעודו מצטלם על רקע מפת המזרח התיכון, וחידד את הנרטיב: הערבים בישראל, שהם אינם אלא חלק מהעולם הערבי שעובר תהליכי הסלמה, אסלאמיזציה ודאע"שיזציה, הם האויב הפנימי הנתמך על ידי השמאל בישראל. התומך באויבך הרי הוא בוגד, רמז ראש הממשלה, מהדק את תזת הנאמנות שתעמוד במרכז משנתו בענייני אזרחות, עמיות (peoplehood) ובעיקר – תפיסת המשילות. הדה-לגיטימציה שעשתה מפלגת השלטון למחצית העם, כמו הזיהוי של הימין עם המחנה הלאומי ושל השמאל עם המחנה הדמוקרטי, ישרישו את ההבחנה הבעייתית כל כך משני צדדיה: שהשמאל אינו ציוני או לאומי, כלומר אינו תומך במדינה יהודית, ושהימין, כדי להיות יהודי, צריך להיות פחות דמוקרטי. שתי ההנחות משוללות בסיס, שכן השמאל ברובו המוחלט ציוני, כלומר מחזיק בעמדה שמדינת ישראל היא (גם) הבית הלאומי של העם היהודי, והימין ברובו המוחלט דמוקרטי, כלומר תומך בזכויות אזרחיות ופוליטיות מלאות לכל האזרחים. אבל הדיכוטומיה יצרה אנטגוניזם של הימין כלפי שיח הזכויות, שעומד בבסיס הדמוקרטיה הליברלית ומזוהה עם "עמותות השמאל" וארגוני זכויות האדם כאילו היו אויב המדינה הציונית. מנגד, גם השמאל ניסה לנכס את מושג הדמוקרטיה לו ורק לו. לדוגמה, בחירת השם "המחנה הדמוקרטי" למפלגת הקצה מרצ-ברק, כאילו שאר המפלגות אינן בעד דמוקרטיה, וההאשמות על קץ הדמוקרטיה הישראלית עשו את הפעולה ההפוכה – אם השמאל דמוקרטי ותו לא, אזי הימין לאומי ותו לא? מבחינה מוסדית, ומבחינת דמוקרטיה פנים-מפלגתית, אחרי האיחוד של עבודה-מרצ-גשר ואחרי הקמת הגוש הטכני של הציונות הדתית תחת מפלגת ימינה, מפלגת הליכוד נותרה המפלגה הדמוקרטית היחידה – עם הליכי פריימריז ובחירת המנהיג והרשימה, לעומת האיחודים לבלוק טכני שאושרו בכל שאר המפלגות.


ממשלת נתניהו ה-34 הובילה שינוי חוקתי מהותי עם חקיקת "חוק יסוד: חוק הלאום" בקולות הקואליציה בלבד, אגב ויכוח ציבורי נוקב. שרת המשפטים בממשלה זו, איילת שקד, התגאתה כי "שברתי את הקונספציה של מערכת המשפט" ושמינתה 330 שופטים בעלי השקפה שמרנית או בעלי נאמנות לדרכה. במאי 2018 התקבלה פה אחד בוועדת השרים לענייני חקיקה פסקת ההתגברות שהוביל משרדה, שבה נקבע שרוב של 61 ח"כים יוכל לבטל את פסיקת בג"ץ בנוגע לחוק שלפי בית המשפט העליון אינו חוקתי. לאחר בחירות אפריל 2019 עמדה פסקת ההתגברות במרכז הדיונים הקואליציוניים. נוסף על חוק החסינות – בניסיון לחלץ את ראש הממשלה נתניהו מהעמדה לדין בעקבות שימוע בשלושה כתבי חשדות באשמת שוחד, מרמה והפרת אמונים – נוצק בדמוקרטיה הישראלית המסד לשינוי כללי המשחק ואולי אף לשינוי המשטר. מערכות הבחירות ב-2019 הפכו למאבק על כללי המשחק עצמם, על המוסדות, הפרקטיקות, המוסכמות והנורמות הציבוריות המשותפות לרוב הציבור בישראל.


מהפכת-הנגד החוקתית הסעירה את הציבוריות הישראלית בשנים האחרונות, וכמוה גם הוויכוח על חוק הלאום, בעיקר סביב מאבק הדרוזים נגדו, ואולם הממד הסמוי של מדיניות הממשלה, שניתן להגדירה בהשאלה "המהפכה השקטה", היה דווקא תפיסת המשילות. חוק הלאום ופסקת ההתגברות חצו את הציבור לשני גושים כמעט דיכוטומיים – בעד ונגד, ימין ומרכז-שמאל, אבל "הגברת המשילות" עברה בקול דממה דקה.


המדינה, השירות הציבורי ותפיסת המשילות


כדי להבין את הוויכוח על המשילות יש למקמו בהקשר של התמורות במעמד השירות הציבורי במדינות דמוקרטיות, מה שנתניהו מכנה "הביורוקרטיה". בשלהי המאה ה-19, עם צמיחת המדינה המודרנית, היה השירות הציבורי לעמוד השדרה שעליו נסמכה הברית בין האזרח ובין המדינה כדרג המקצועי המספק שירותים, מבצע מדיניות ומתווך בין הפוליטיקאים הנבחרים ובין העם – הריבון. שירות המדינה אף מבטיח את הרציפות השלטונית לעומת הדרג הנבחר, המתחלף בדמוקרטיה. אם כך, הביורוקרטיה סימלה את האינטרס הציבורי, שמתעלה מעבר לעניין הפרטי, לקשרים האישיים, לסטטוס החברתי ולאינטרס המפלגתי, ויחד עם מערכת המשפט יכולה להציע תפיסה חסרת משוא פנים ושיוויונית של הברית בין האזרח למדינה. בתפיסה זו של שירות המדינה ישנה הפרדה בין הדרג הנבחר לבין הדרג המבצע: הדרג הנבחר מקבל לגיטימציה במישרין מהריבון, מהעם הבוחר, ולכן בא עם תפיסת עולם אשר על יישומה מופקד הדרג של הפקידות המקצועית במשרדי הממשלה. שירות המדינה חסין בפני שוחד ואי-יציבות פוליטית בשל קביעותו ומקצועיותו, משרת את האינטרס הציבורי ומתעלה מעל לאינטרסים הפרטיקולריים של קבוצה כלשהי, ובוודאי שלו עצמו. תור הזהב של תפיסה זו הגיע עם חברת השפע שלאחר הנס הכלכלי, עם פריחתה של מדינת הרווחה המערבית: שירות המדינה היה המוציא והמביא של התעסוקה, הרווחה, הבריאות, המינימום האזרחי, החינוך הציבורי, הפנסיות, הביטחון הסוציאלי ושאר מנגנוני המדינה המעגנים את זכויותיו האזרחיות, הפוליטיות והחברתיות של האזרח. ואולם בדור האחרון התחולל משבר כלכלי ופוליטי. בזירה הכלכלית, כנגד מדינת הרווחה עלתה תפיסת הניאו-ליברליזם בעידן הגלובליזציה כאידיאולוגיה דומיננטית חדשה. האתגור של מדינת הרווחה נבע מהצלחתה בגידול בתוחלת החיים ובירידה במספר הנפשות למשפחה. בטווח הארוך הובילה מגמה זו לירידה במספר הידיים העובדות במשק ולנטל מצטבר של חובות פנסיה על דורות מזדקנים שמצאו את עצמם מחוץ לשוק העבודה. בד בבד הלכה והתפתחה אידיאולוגיה דומיננטית חדשה – ניאו-ליברליזם – שביקרה את המבנים הגדולים, ההמוניים, הבינוניים, אשר ייבשו כל יוזמה פרטית, יצירתיות, שונות וייחודיות וחנקו את השוק הפרטי. כל אלו הולידו ביקורת נוקבת על שירות המדינה, על הביורוקרטיה ועל מנגנוני הממשלה, ודרשו לגלגל לאחור את מדינת הרווחה ולשחרר את השוק החופשי מאחיזתה החונקת של מדיניות ממשלתית. כגישה חלופית עלתה תפיסת הניהול הציבורי החדש (New Public Management - NPM). היא נוצקה על ידי הניאו-ליברליזם, אשר בעידן השווקים הגלובליים צייר את עצמו כחלופה המרכזית שמייבאת את תפיסת השוק – יעילות, אפקטיביות, תפיסה צרכנית ודגש על שירות ללקוחות – אל הממשלה, בד בבד עם הקטנה דרמטית של השירות הציבורי על ידי הפרטה ומיקור חוץ לסוכנויות ביצוע של חלק מרכזי מפעילות משרדי הממשלה. הכלים שהביא הניהול הציבורי החדש היו כלי ניהול: הערכה לפי הישגים, תמריצים למצוינות, קיצוץ תקציבי, רפורמות במינהל הציבורי והתייעלות כלכלית. מכאן שהמעבר לכלכלה ניאו-ליברלית ומשבר האמון בדמוקרטיה הייצוגית הובילו לירידת כוחו של השירות הציבורי ולאידיאולוגיה של הפרטה, צמצום מנגנוני המדינה ו"הביורוקרטיה" ותיוגם כבלתי אפקטיביים, שמרניים, בעלי רצון לשימור עצמי וחסרי יכולת להוביל לחדשנות וצמיחה בד בבד עם התערבות יתר בשוק החופשי.


ואולם כשם שמשבר מדינת הרווחה היה מניע של עליית הפרדיגמה הניאו-ליברלית כחלופה, כך המשברים הכלכליים הגלובליים בשנות האלפיים הציבו סימני שאלה בנוגע להיקף של צמצום המדינה ולחשיפתו של האזרח ופגיעותו אל מול התנודות והמשברים של השוק הגלובלי. כמו כן, הרפורמות המבניות בהכשרה, בהערכה ובהבניית השירות הציבורי הביאו לתוצאות מעורבות ולא יצרו תרבות ארגונית חדשה. בכל מקרה, יוקרתו של השירות הציבורי, מקצועיותו והדימוי שלו נפגעו. בכל הדמוקרטיות המתקדמות, הרפורמות מרחיקות הלכת בשירות המדינה שהושפעו מגישת הניהול הציבורי החדש בשם היעילות, האפקטיביות והשירותיות נשאו פירות מוגבלים ביותר ויצרו בעיות חדשות. בעיקר התרוקנה מתוכן ההבנה המשותפת וההסכמיות החברתית ביחס לתפיסת המדינה, התערערה הלגיטימציה של שירות המדינה כשחקן מקצועי בעיצוב מדיניות והגדרת האינטרס הציבורי ונוצר חוסר אמון בגופי הממשל הנבחרים והמקצועיים כאחד.


לפיכך, את הדיון במשילות יש להבין על רקע משבר הלגיטימציה של הדמוקרטיה מחד גיסא, אתגרי המדינה בעידן הגלובלי מאידך גיסא, והאופן שבו הן יוצרות אתגר להגדרה מחודשת של השירות הציבורי. בעשור האחרון מתחילה להיווצר פרדיגמה חדשה שמשאירה מאחור הן את המודל הקלאסי של הפרדה בין דרג נבחר לדרג מקצועי, אגב הבניית הביורוקרטיה כסוכן מדינתי מרכזי בשמירה על שלטון החוק, והן את התפיסה של הניהול הציבורי החדש – שהוא אינסטרומנטלי, מתמקד ביעילות, בצמצום תקציב ובאפקטיביות. הפרדיגמה הזאת מציבה בראש תפיסה המתבוננת מחדש במרחב הציבורי ושואלת שאלות נורמטיביות על טובין ציבוריים ועל האינטרס המשותף. מושגי המפתח שעלו בהקשר של פרדיגמה חדשה זו הם משילות, רשתות מדיניות, רגולציה וקביעת מדיניות, אגב שיתוף הציבור. המעבר המרכזי הוא לשתי הגישות הקודמות – גישה מוסדית, שבה הממשלה היא השחקן הראשי בעולם של מדינות ריבוניות, וגישה שירותית, שבה השוק הוא המנגנון המוביל בעידן הניאו-ליברלי. עתה נוצרה גישה מוסדית חדשה: לא עוד ממשלה במרכז, אלא משילות רבת-משתתפים; לא עוד שחקן בלעדי אלא מארג של מוסדות – ממשלתיים, כלכליים, חברתיים – הלוקחים חלק; לא עוד קביעת מדיניות ריכוזית על ידי גופי השלטון אלא רשתות מדיניות המערבות את בעלי העניין השונים ויוצרות ממשל עצמי ושיתופי פעולה בין המגזר הציבורי, העסקי והחברה האזרחית. כנגד משבר הלגיטימציה של הדמוקרטיה מציעה תפיסת המשילות שיתוף ציבור גדול יותר, אקטיביזם חברתי, אחריות ציבורית ודמוקרטיה השתתפותית המערבת את האזרחים הנוגעים בדבר ברמות שונות של קביעת מדיניות ויישומה ולא רק בהצבעה פוליטית כאקט מכונן אך בודד של השתתפות פוליטית.


כלומר, מושג המשילות (governance) צמח על רקע פריצת המסגרת הריכוזית-ממשלתית וההבנה שמדיניות טובה, הליכי קבלת החלטות והובלת שינוי נעשים במסגרת קהילות מדיניות מרובות שחקנים ולא על ידי גורם אחדותי, סמכותי וקובע-כול.


בין משילות לממשלתיות: המקרה הישראלי


לעומת זאת, המושג שתורגם לעברית בטעות כ"משילות" הוא בכלל מושג אחר שנקרא governability. מושג זה מבקש לחדד מגמת-נגד למשילות: ממשליות, כפי שהתקבל על ידי הוועדה למינוחים פוליטיים של האקדמיה ללשון עברית. הטענה המרכזית היא שאין מספיק כוח וסמכות לממשלה להוביל מדיניות, ולכן – גם במונחים ת'אצ'ריסטיים – יש להחליש את מנגנוני המדינה בד בבד עם כינון ממשלה קטנה וחזקה. בהקשר הישראלי, שאלת יכולת הממשליות קשורה להסדר המבני של שיטת הבחירות היחסית-ארצית שנותנת עוצמה רבה בידי מפלגות ציר, אשר לרוב הן מפלגות זהות הדואגות לאינטרס הפרטיקולרי של קהילות ספציפיות ופחות לאינטרס הציבורי או לממלכתיות. ממשלת נתניהו של 2013 הקימה את מה שכינתה "ועדת המשילות", שהמליצה על שורת צעדים שנועדו לחזק את הממשליות – הוספת כוח בידי ממשלה ריכוזית דווקא. בשל כך, במקרה הישראלי, ניתן לכנות את סוג הממשליות – ממשלתיות, שכן היא שמה במרכז לא את הממשל כולו, אלא את הממשלה – הזרוע המבצעת – כשחקן הדומיננטי.


באופן פרדוקסלי, "ועדת המשילות" הוקמה כחלק מרפורמות ועדת טרכטנברג אשר קמה בשלהי המחאה החברתית של 2011 כדי ליצור שיח עם הציבור ולנסות להביא לשינוי מבני בתוך התנהלות הממשלה, כלומר במתווה ערכי הדומה לתפיסת המשילות מלשון governance בעולם – שיתופי ציבור רבים יותר וממשקי שיתוף פעולה רבים יותר בין זרועות הממשל לחברה האזרחית. ואולם ב-30.6.2013 אימצה הממשלה את החלטות הוועדה ל'שיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של מטה ראש הממשלה", שעיקרן העברת כוח רב יותר לממשלה הריכוזית, כלומר ממשלתיות גרידא.


כחלק מהפיכת עקרונות הוועדה ל"חוק המשילות" היה גם סעיף העלאת אחוז החסימה שהובל במשותף על ידי אביגדור ליברמן ויאיר לפיד. היה ברור שהעלאת אחוז החסימה תקטין את מספר המפלגות הנכנסות לכנסת. ואולם מטרת משנה במשנתו של ליברמן הייתה לסכל את כניסתן לכנסת ישראל של מפלגות ערביות, שמספר המנדטים של כולן נע סביב אחוז החסימה החדש. משילות נכרכה בלאומיות כנגד שוויון אזרחי. המטרה הראשונה אכן הושגה – פחות מפלגות נכנסו לכנסת, אבל המשימה השנייה גרמה לאיחוד טכני של כל המפלגות הערביות תחת "הרשימה המשותפת", אשר בבחירות 2015 הביא להפיכתה למפלגה השלישית בגודלה בפרלמנט הישראלי.


אין ספק שריכוז כוחות רבים יותר בידי הממשלה וראש הממשלה היה המניע המרכזי בהובלת חוק המשילות. במהלך כהונתה של ממשלת נתניהו בין השנים 2015–2019 נחקקה שורת חוקים שכולם זוהו עם המגמה להעלות את השליטה של השרים והממשלה באמצעות ריסון כוחם של בתי המשפט, הפקידות המקצועית וגם הכנסת, שתפקידה המרכזי כמחוקקת הפך מזוהה עם חקיקה ממשלתית, כאשר הצעות חוק של ח"כים מהאופוזיציה הלכו ונעשו הצהרתיות יותר ויותר. יוזמות של שרת המשפטים נועדו להגביל גם את החקיקה הפרטית, שמרקיעה שחקים בישראל. "הגברת המשילות" הפכה לשם קוד למלחמה במה שראש הממשלה הגדיר "האיש השמן" – הביורוקרטיה, ומה ששרת המשפטים הגדירה כ"שלטון הפקידים" או "שלטון היועצים". אם כן, הממשליות ביקשה ליצור את התנועה ההפוכה לכיוון שאליו הולכות הדמוקרטיות המערביות – כיוון של משילות משתפת המרחיבה את מעגל השחקנים ובונה קהילות מדיניות מגוונות.


במאבק בין משילות לממשליות פותח בישראל מודל ייחודי שניתן לכנותו ממשלתיות: לא רק חיזוק הממשל אלא חיזוק הממשלה והפיכתה לגורם העוצמתי ביותר במערכת הדמוקרטית, כולל החלשה של כל גורמי הביקורת, האכיפה והריסון של הממשלה. על פי המודל הישראלי, הממשלתיות שאפה להעביר עוד ועוד סמכויות לשרים ולהסיר חסמים, להגביל את יכולות הפעולה והלגיטימציה של הדרגים המקצועיים, של העיתונות הציבורית ושל גופי ביקורת המדינה, ובראש וראשונה – של מערכת המשפט והמשפטנים בפרקליטות ובייעוץ המשפטי לממשלה. היא נבעה מחולשה בהובלת מדיניות הממשלה על רקע הפוליטיקה של הזהות והסחטנות של מפלגות סקטוריאליות, אבל יצרה חשש עמוק לשלטון הרוב שעלול לרמוס את זכויות המיעוטים והאזרח ולהופכם ללא-לגיטימיים.


האינטרס הציבורי והקרב על הדמוקרטיה


בדיון בין שתי האידיאולוגיות, עוד לפני אימוץ גישה שיפוטית כלפי אחת מהן, חשוב להבין ששתיהן מנמקות את עמדותיהן בנימוקים דמוקרטיים. העמדה האחת טוענת ששלטון של אליטות ריכוזיות אינן דמוקרטיות, והעמדה השנייה מאמצת את תפיסת המשילות כפתרון שיביא לדמוקרטיזציה של המרחב הציבורי בישראל. כלומר, אין כאן מצב שתפיסה אחת דוגלת בפשיזם והאחרת בדמוקרטיה, אלא שתיהן יחד משתמשות בתובנות אחרות ביחס לדמוקרטיה ובניתוח שונה של העוולות והקיפוח הקיימים בחברה כדי להציע מודל שמבחינתן הוא דמוקרטי יותר. מהותי לוויכוח הזה היא התפיסה של האינטרס הציבורי – מי מייצגו, מי קובעו ומי מסרסו. אפתח בהצגת גישת הניאו-שמרנים בטיעוניהם נגד הדמוקרטיה, שאותה הם מגדירים כדמוקרטיה אליטיסטית, ואחר כך אפנה אל המבקרים ואפענח את עמדתם.


טיעון 'המדינה העמוקה'


כדי להבין את הקשר בין הרצון לתת כלי שלטון רבים יותר לממשלה לבין שינוי תפיסות היסוד של האיזונים והבלמים בדמוקרטיה הישראלית, אשר בין השאר הפך את מחנה הימין מלאומי-ליברלי לניאו-שמרני, יש להבין את מקורות ההשראה המרכזיים של נתניהו: הפוליטיקה האמריקאית. ארז תדמור, ראש תנועת אם תרצו, הממלאת תפקיד מרכזי ביצירת הדה-לגיטימציה של השמאל, שהיה מנהל הקמפיין של נתניהו בבחירות אפריל 2019, פורש את משנתו בספרו מדוע אתה מצביע לימין ומקבל שמאל. לטענתו, הסיבה המרכזית לכך שהימין אינו שולט בְּאמת, אף על פי שפעם אחר פעם הוא נבחר בקלפי על ידי העם, היא קיומן של אליטות – פוליטיות, כלכליות, חברתיות, תרבויות ומשפטיות – שלמעשה שולטות במנגנונים של המדינה ומונעות במכוון את קידום מדיניות הממשלה הנבחרת. טיעון זה, שנוסח על ידי האידיאולוגיים של הנשיא טראמפ בימין הניאו-שמרני בארצות הברית, נקרא "המדינה העמוקה" ("דיפ-סטייט"). בייחוד צוינו שם תפקיד התקשורת "השמאלנית" והאליטות המשפטיות. זו גם התזה המרכזית שאימץ נתניהו כדי להציג את עצמו כנרדף. בלב הטיעון עומדת הטענה בנוגע לדמוקרטיה: האליטות הישנות אינן נבחרות, ולא זו בלבד, אלא שהן מסכלות את רצון העם בכך שהן פועלות למתן ולהגביל את כוחם של נבחרי הציבור.


כדי לראות כמה עמוק הייבוא האישי של מושגי יסוד של הפוליטיקה האמריקאית, די להביט בהסכמים הקואליציוניים של ממשלת נתניהו מ-2015 בסעיף שקבע שהקואליציה שואפת לכך שכל הדרג המקצועי במשרדי הממשלה יוחלף במינויים פוליטיים. סעיף זה מייצג שינוי מבני דרמטי בכל מודל הדמוקרטיה הפרלמנטרית של ישראל, שנוצקה על פי המודל הבריטי, ובו תפקידו המקצועי של שירות המדינה הוא לשמור על האינטרס הציבורי, על חוסר משוא פנים ולהגן על שלטון החוק. רעיון המינויים הפוליטיים נלקח הפעם מהמודל האמריקאי, שבו צמרת משרדי הממשלה מתחלפת עם כניסת ממשל חדש. ואולם הטענה של שרי הממשלה הייתה כזו: הפקידות המקצועית אינה מקצועית באמת אלא פועלת לפי עמדות אידיאולוגיות ופוליטיות, ולכן אינה יכולה, אפריורית, למלא את תפקידה בביצוע מדיניות השר. המסקנה: למשרדי הממשלה צריכים להתמנות מינויים פוליטיים של "אנשי השר", הנאמנים לשר ולדרכו. כאמור, טענה זו מובאת כקובלנה דמוקרטית על כך שהפקידות המקצועית מסרסת למעשה את רצון העם בשומרה על אי-משוא פנים ועל שלטון החוק. במהלך הכנסת ה-22 ניטש מאבק אימתני על המינויים הפוליטיים בשירות המדינהשהוכרע זמנית על ידי אישור מינוי פוליטי נוסף על מינוי פוליטי של מנכ"ל ודובר השר – מינוי משנה למנכ"ל. המהלך להחלפת כל הדרג המקצועי של הסמנכ"לים נדחה, אבל רק לפי שעה. השינוי המבוקש אינו שינוי מינהלי או טכני, אלא שינוי בכללי המשחק עצמם.


הסעיף השני שעולה מההסכם הקואליציוני הוא הסמכות הבלעדית של שר התקשורת והמחויבות המוחלטת של כל שרי הממשלה וחברי הקואליציה לתמוך ללא סייג בכל החלטה שיבקש השר לקבל. בבסיס מהלכים אלו עומדת הטענה בדבר החד-צדדיות של התקשורת, עומק קשריה עם הממסד והטייתה אל השמאל, לצד טענה בדבר המונוליתיות של עמדות העיתונאים וכלי התקשורת. מנקודת מבטו של נתניהו, הוא הוביל שלושה מהלכים של שינוי מבני: ראשית – הכנסת גופי תקשורת המזוהים עם הימין השמרני, כדוגמת העיתון ישראל היום וערוץ 20, אשר נתניהו "נלחם כאריה", כהגדרתו, על כך שיוכל לשדר חדשות ואקטואליה של ימין לאומי, ויש אומרים לאומני; שנית – ניסיון להכניס עיתונאים מציבורים שונים (ימנים, מתנחלים, חרדים, דתיים) לממסד התקשורתי הקיים; שלישית – ניסיון לצייר תמונה שלפיה אין דבר כזה עיתונאות מקצוענית, שכן כל עיתונאי מחזיק בעמדות פוליטיות, ולכן כל ביקורת עיתונאית היא ביקורת פוליטית שאוצרת בקרבה נטייה עמוקה נגד הימין. מובן שתפיסה כזו קוראת תיגר על הנחת היסוד שלפיה התקשורת היא בראש וראשונה ביקורתית כלפי כל מי שנמצא בשלטון, שכן זה ייעודה של תקשורת בדמוקרטיה ליברלית, ולכן קיבלה את הכינוי "הזרוע הרביעית" של הדמוקרטיה. מכיוון שנתניהו נמצא בשלטון עשור וחצי, ברור שחלק הארי בתקשורת הציבורית עוסקת בביקורת נגד השלטון שהוא עומד בראשו. כידוע, ב-2015 הוציא ראש הממשלה נתניהו את השר גלעד ארדן מתפקידו כשר התקשורת, הדיח את המנכ"ל המקצועי שלו (ברגר) רגע לפני שהופעלה רפורמה להגדלת התחרות בטלפוניה הקווית, שהייתה אמורה לגרום להוזלת המחיר לציבור הרחב, ותחתם מינה את עצמו לשר תקשורת ואת נאמנו שלמה פילבר למנכ"ל משרד התקשורת. ב-2019 יהפוך פילבר לעד מדינה בתיק 4,000, שבו חשוד ראש הממשלה בשוחד: מתן טובות הנאה בשווי כמיליארד שקלים לשאול אלוביץ, בעל חברת בזק שעל הטלפוניה הקווית, בתמורה לסיקור אוהד לראש הממשלה ורעייתו ברשת התקשורת וואללה שבבעלותו. מקרה זה של ריכוז כל העוצמה הפוליטית בנוגע לתקשורת בידי שר התקשורת שהוא גם ראש הממשלה, נטילת שיקול הדעת מחברי הקואליציה כבר בהסכם הקואליציוני ויצירת מצב שבו האופוזיציה אינה אפקטיבית כי היא מיעוט וכל הקואליציה התחייבה להצביע כאיש אחד לפי מה שיורה השר – הוא הדגמה דרקונית של ממשלה ריכוזית: ראש ממשלה ריכוזי המסרס את יכולת הביקורת ומשתמש בביקורת של התקשורת כלפי ממשלו ככלי להדגים שהיא שמאלנית ולכן היא נגדו פוליטית, גם אם חלק מהביקורת מגיע למעשה מעיתונאים ימניים ומגופי תקשורת ימניים.


האם הטיעונים בדבר גיוון עמדות של עיתונאים בתקשורת והניסיון להכניס גיוון כזה לערוצים הציבוריים ולצידם בהכרח מוביל לשחיתות אישית וציבורית? ודאי שלא. ואולם קעקוע המושג של עיתונאות מקצוענית מותיר כמדד אך ורק את הנאמנות האידיאולוגית או האישית, ולכן מזמן מערכת של טובות אישיות, קידום מקורבים והשחתה של המערכת כדרך התנהלות כמעט טבעית תחת הנסיבות. במערכת כזאת הפיתוי להשחתה גדול הרבה יותר מאשר במערכת שבה הפוליטיקאים אינם קובעים את מנהלי רשויות התקשורת, והרגולציה היא מקצועית ולא פוליטית.


אותו טיעון עצמו משמש גם נגד "שלטון הפקידים" או "המשפטיזציה": הטענה היא שהפרקליטות, הייעוץ המשפטי ובתי המשפט עשויים מעור אחד, ולכן הם נאמנים לאידיאולוגיה אחת. לדוגמה, הקריאה לגיוון בית המשפט העליון, הנסמכת על טענה זו, הרואה ערך בייצוג קבוצות אוכלוסייה שונות בבתי המשפט בכלל ובבית המשפט העליון בפרט, הייתה לקו מרכזי בהצדקת הצורך בשינוי מערכתי. שוב: הטיעון למען גיוון נתפס בידי מוביליו כטיעון פלורליסטי המייצג את נשמת אפה של הדמוקרטיה. הוויכוח העקרוני כאן הוא האם השופטים אמורים להיות "מייצגי האוכלוסייה" או אנשי מקצוע. המודל של הדמוקרטיה הפרלמנטרית הישראלית נשען על המודל של המערכת הבריטית של שיפוט מקצועי. אבל כאמור הממשלה של נתניהו הובילה לאמריקניזציה של השיח. בארצות הברית השופטים הם מינויים פוליטיים שנערכים על ידי הנשיא. הם גם מקוטבים פוליטית בין רפובליקנים לדמוקרטים. בישראל, הטיעון בדבר הפלורליזם של בית המשפט הפך לטיעון בדבר האידיאולוגיה הדומיננטית של בית המשפט. שקד המירה את הוויכוח הפנימי המתנהל בתוך הקהילה המשפטית בין שופטים פורמליסטים לאקטיביסטים לוויכוח בין שופטים שמרנים לליברלים, המועתק מארצות הברית. באופן הזה היא ציירה את רוב השופטים כליברלים – ותייגה אותם כ"שמאל". כל זאת למרות העובדה שמפלגת השלטון – הליכוד – הורכבה ממפלגות הליברלים וחירות, שתיהן מפלגות ליברליות לאומיות שבוודאי אינן מפלגות שמאל. כלומר, על ידי העתקת המינוחים האמריקאיים היא טענה שאין ייצוג לאידיאולוגיה השמרנית, ולכן כדי להגביר את הפלורליזם דרשה – והובילה – למינוי שופטים שמרנים (לא שופטים מזרחים, חרדים או מעולי ברית המועצות לשעבר). המדד הפך להיות אידיאולוגי-פוליטי. ואולם לפי מובילי המהלך הוא נשען על היגיון דמוקרטי של פלורליזם ושל ייצוג אידיאולוגי. גם במאבק זה, מה שקרה בפועל הוא שהברית בין שרת המשפטים שקד לראש לשכת עורכי הדין אפי נווה יצר עירוב בעייתי בין נאמנות אידיאולוגית (לשקד) לבין נאמנות אישית (של טובות הנאה אישיות ומחויבות אישית וכלכלית לנווה). גם כאן, המתווה האידיאולוגי והנימוקים יצוקים מבסיסים דמוקרטיים של מעבר מתפיסה של משפט מקצועי למשפט פוליטי מוצהר, ואולם בפועל נאמנות אידיאולוגית התערבבה עם נאמנות אישית והובילה להאשמות בדבר טובות מיניות ואישיות בין חברי הוועדה הממנה, שבראשה שקד ונווה, ובין השופטים הנבחרים. אם כן, מודל הנאמנות יוצר פיתויים של צבירת עוצמה, שהמערכת המקצועית בולמת על ידי מגוון איזונים ובלמים.


התפיסה של הדמוקרטיה הניאו-שמרנית מתבהרת: העיקרון העליון בה הוא שלטון הרוב; שלטון הרוב הוא גם ביטוי לשלטון העם – במקרה הישראלי, העם הוא העם היהודי. מכיוון שהתפיסה היא של מדינה יהודית ודמוקרטית, בסדר זה, והעם הוא העם היהודי, מלכתחילה מוטלת בספק הלגיטימיות של חמישית מאזרחי ישראל הלא-יהודים. כמו כן הונגדה הדמוקרטיה הישראלית הוותיקה, האליטיסטית, אל מול דמוקרטיה עממית. דבר זה בלט בדיונים על חוק משאל העם ועל חוק הלאום, והוא ועלה בבחירות ספטמבר 2019 בהאשמה מפי ראש הממשלה שהערבים "גנבו את הבחירות" בשל זיופים שהעבירו את בל"ד את אחוז החסימה – טענות חסרות שחר, שבכל זאת ניסו לעורר דה-לגיטימציה הן להצבעת האזרחים הערבים והן לתוצאות הבחירות. שלטון העם מתבטא באופן מוחלט בתפיסה זו הרווחת בקרב נבחרי הציבור. נבחרי הציבור הממונים לשרים נחשבים לקול הטהור של העם, ולכן ניטש מאבק על החלשת שומרי הסף – הפרקליטות, הייעוץ המשפטי, החשבים הכלכליים – אשר נתפסים כמי שמנסים לבלום את נבחרי הציבור. כאן גם עולה הוויכוח המרכזי על האינטרס הציבורי: נבחרי הציבור הם-הם מייצגי האינטרס הציבורי של העם. לכן, שיקול הדעת של הפקידות המקצועית והמשפטית בנוגע לשלטון החוק, לשוויון ולשיקולים לטווח ארוך מעבר לאופק הפוליטי של הפוליטיקאים, נחשבים כמפריעים לדמוקרטיה ולביטוי הטהור של רצון העם. לכן תפיסת הממשלתיות המובילה היא להגדיל יותר ויותר את כוחה של הממשלה, לא לאפשר ביקורת שאינה מאפשרת לקדם את המדיניות או את האינטרס של השר, שהרי הוא נבחר ציבור, ולעודד כמה שיותר מינויים פוליטיים של אנשי השר בתוך המערכת כדי שהאינטרס הציבורי המבוטא באופן בלעדי על ידי השר יוכל להתממש.


מנגד ניצבת התפיסה שהובילה את הדמוקרטיה הפרלמנטרית הישראלית, המבוססת על איזונים ובלמים ולא על כוח כמעט מוחלט של הממשלה: על פי תפיסה זו מנגנוני הביקורת – התקשורת הציבורית, נציבות שירות המדינה, מבקר המדינה, הפרקליטות והייעוץ המשפטי – הם הכרחיים לשימור אדני המשטר הדמוקרטי – שלטון החוק, שוויון בפני החוק, כמו גם לשימור העקרונות החוקתיים של ממשל דמוקרטי – זכויות אזרח וערכים ליברלים. תפיסה זו גורסת שריכוז עוצמה בלתי פרופורציונלית בידי הממשלה, הפיכת שומרי הסף לנאמנים פוליטית ואישית לשר הממנה והפוליטיזציה של שירות המדינה מביאים הן לריכוז כוחות עד כדי עריצות הרוב והן להחלשת השמירה על זכויות האזרחים. הבעיות הקשורות לקיבעון בשירות המדינה, של חד-צדדיות בשיפוט של הפקידות המקצועית של משרדי הממשלה, של תרבות ארגונית של בלימת מדיניות השר, של תהליכים ארוכים ביותר של מינויים בשירות המדינה ושל קיבוע דפוסי חשיבה אינן מוצאות מענה ראוי בתפיסה זו, אשר באופן אירוני היא שמרנית ומבקשת לסרס את מנגנוני המדינה כפי שהיו זה עשרות שנים. לפי תפיסה זו של הדמוקרטיה הליברלית, האינטרס הציבורי מגולם הן במדיניות השרים והן בכללי המשחק או המסגרת של שלטון החוק, שנשמרים על ידי הגורמים המקצועיים. הגילום הדרמטי של מאבק זה הוא בפסקת ההתגברות: במשא ומתן הקואליציוני לאחר בחירות אפריל 2019 נעשה ניסיון כושל לקבל הסכמה על פסקת ההתגברות – כלומר על חקיקה ראשית שלפיה אם יש רוב של 61 ח"כים (רוב קואליציוני רגיל) לא יוכל בית המשפט העליון לפסוק שחוק שחוקקה הכנסת אינו חוקתי – כלומר שהוא פוגע באופן מהותי בשוויון או בזכויות אזרח – ועמדת הממשלה היא שתגבר. כלומר, הרוב יוכל לחוקק כל חוק גם אם הוא פוגע בזכויות כלל האזרחים לטובת הרוב – מרחק קטן מעריצות הרוב ללא ריסונים, איזונים ובלמים.


מבנה הספר


בספר הנוכחי שלושה חלקים. החלק הראשון ממשיג את הקשר המושגי בין שאלת אופייה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית לבין שאלת המשילות. בפרק הראשון מרדכי קרמניצר מציע תפיסה שלפיה הפרשנות של מדינה יהודית בביטויה בחוק הלאום, לדוגמה, מקעקע את הדמוקרטיות של המדינה בכך שזכויות הקולקטיב מקבלות קדימות על פני זכויות האזרח – חקיקה שאין לה אח ורע בשום חוקה דמוקרטית בימינו. ואולם תפיסת הממשלתיות, שקרמניצר מכנה "משילות גחמתית", הופכת להיות הדרך להכשרת מדינה יהודית ולא דמוקרטית. לבסוף, קרמניצר מציע עקרונות שלפיהם ישראל נשארת מדינה יהודית וגם דמוקרטית. בפרק השני אני מציגה שלושה מופעים של המושג "נאמנות" ומראה את גלגולו מתרגום לעברית של המונח trustee – תפיסה הרואה את משרתי הציבור כנאמני הציבור, אל תפיסת נאמנות במובן של loyalty, כלומר נאמנות אידיאולוגית או אישית. כדי להראות שאידיאולוגיה אינה רק רעיונות אלא שינוי מבני עמוק, שלוש זירות מנותחות: חוק האזרחות "אין אזרחות בלי נאמנות", חוק הנאמנות בתרבות וחוק הנאמנות במשפט – חוק היועמ"שים. שלוש זירות שונות מאוד זו מזו שאימצו את תפיסת הנאמנות ויוצרות שינוי מבני לרוחבה ולעומקה של מערכת השלטון. רעיונות מתגבשים לאידיאולוגיה שהופכת לתוכנית ביצוע מדיניות. תפיסת המשילות מבוססת על מושג הנאמנות ומעמיקה את הקיטוב בין ימין לשמאל. תמונה חלופית של מיהו אזרח, מיהו העם ומיהו שירות המדינה מתגבשת ועולה ומסבירה את הקשר בין משילות, יהדות ודמוקרטיה לא-ליברלית.


החלק השני מתמקד בוויכוח על תפיסת המשילות ביחס לשירות המדינה בכלל ולמשפטנים בפרט. מלכיאל בלס שואל אם ראוי שמשילות, מקצוענות ואתיקה ילכו יחד ובוחן האם למעשה הן הלכו יחד דרך בחינת הניסיונות הכושלים ליצור קוד אתי לשרי הממשלה והמאבק של שרת המשפטים שקד נגד הקוד האתי שגובש בוועדה בראשות בלס עצמו – שנסבה בעיקר סביב שאלת הנאמנות: האם זו נאמנות הפקידות לשרים עצמם או נאמנות לאינטרס הציבורי ולשלטון החוק בישראל? בלס מצביע על עקרונות של קוד אתי שלדעתו יחזק את המקצוענות ולפיכך גם על תפיסה אחרת של משילות, שתחזק את הדמוקרטיה על אדני שלטון החוק הליברליים. בפרק השלישי עדנה הראל-פישר מציבה את המושג "אינטרס ציבורי" במרכז הדיון בין משילות לדמוקרטיה. אינטרס ציבורי כללי, טוענת הראל-פישר, אינו פשוט המדיניות שמציע השר אלא גם השמירה על כללי המשחק המשטריים ועקרונות שלטון החוק עצמו. כלומר, זה האתוס המתמשך ושומר על רציפות בין ממשלה לממשלה וכנסת לכנסת, לאורך הדורות של השלטון הדמוקרטי. אחת הסכנות לפגיעה באינטרס הציבורי היא השחיתות השלטונית. לפי הראל-פישר, שחיתות שלטונית אינה רק העמדה לדין באשמת שוחד, אלא פעולה של נבחרי ציבור בניגוד לאינטרס הציבורי – כלומר בניגוד לשלטון החוק ולעקרונות היסוד של המשטר. לשם כך גורמי אכיפת החוק ושומרי הסף הם בעלי חשיבות עליונה לשלטון הדמוקרטי, והחלשתם היא בבחינת פגיעה באינטרס הציבורי הכללי. היא יוצאת חוצץ נגד תפיסת השרה שקד כפי שהוצגה במאמרה "מסילות אל המשילות", וטוענת שהחלשת שומרי הסף היא עצמה שחיתות שלטונית ופגיעה באינטרס הציבורי הכללי.


גיל ברינגר מתווכח עם התפיסה של הראל-פישר ושל לדור וטוען שלמעשה תפיסתם מגמדת את חשיבות ההצבעה בבחירות כאקט הדמוקרטי הבסיסי ומציבה כנגד זה את המשפטנים, אשר לדבריו שולטים ב"אמצעים אחרים" לא רק כשומרי האינטרס הציבורי, אלא גם כמי שקובעים אותו. לטענת ברינגר, נטילת התפקיד של שומרי הסף הוא מינוי-עצמי של המשפטנים את עצמם בפועל כנגד הבחירה של העם בממשלה. לדבריו, האינטרס הציבורי הוא אך ורק הייצוג של רצון העם, המתבטא בתפיסת המדיניות של השר ולא במה שהפקידות הבכירה מדמה לעצמה כהגנתה על האינטרס הציבורי. מבחינתו הרס המשילות, המתבטא בגימוד רצון הבוחר ומדיניות נבחריו, הוא פגיעה קשה במודל הדמוקרטי. כנגד תפיסתו של ברינגר, משה לדור מציב את יסודות השיטה ומזכיר שעקרון הכרעת הרוב הוא הביטוי הפרקטי של ערכי הדמוקרטיה – שוויון אזרחי וחירות פוליטית. הדמוקרטיה אינה הסדר פרוצדורלי סתמי אלא משטר המגן על ערכי היסוד. לטענתו, תפיסת המשילות שמציגים שקד וברינגר מבקשת עבור השרים בממשלה שלטון ללא הגבלות, ופועלת לשם כך נחרצות להחלשת כל גורמי הפיקוח והביקורת. לטענת לדור, האינטרס הציבורי אינו שמור בעיקר בידי המשפטנים, כטענתה של הראל-פישר, ואינו נתון רק בידי השרים, כטענתו של ברינגר, אלא הוא המשימה המשותפת לשרים ולמשפטנים כאחד: הובלת מדיניות במסגרת שלטון החוק.


החלק השלישי מרחיב את היריעה אל מעבר לשאלת המקצוענות והאתיקה של המשפטנים בשלושה רבדים: בפרק השמיני מציגה נטע שר-הדר את התפתחות תפקידי מבקר המדינה הן ביחס להשתנות הפרידגמות של גופי ביקורת בהתאם להשתנות מעמד שירות המדינה בשלושה שלבים: בתחילה – ביקורת מוסדית מצומצמת; בשנות ה-80, עם עליית המינהל הציבורי החדש והניאו-ליברליזם כאידיאולוגיה דומיננטית – ביקורת על יעילוּת ושימוש בתקציב; לבסוף –לא רק פיקוח על שירות המדינה אלא פיתוח תפיסה של ביקורת ערכית נורמטיבית, לדוגמה, גם בנוגע לזכויות ולא רק בנוגע לבעיות בביצוע או לביקורת מוסדית. שר-הדר מראה את התפתחות התפיסה אצל מבקר המדינה בישראל וגם מצביעה על מינויו של מבקר המדינה החדש ב-2019 כריאקציית-נגד להרחבה של סמכויות מבקר המדינה, עד כדי כך שהחלטותיו הראשונות היו לבטל את ביקורת המדינה בנושאי שחיתות שלטונית וגניזה, לפי שעה, של דוחות שעמדו להתפרסם, וכן אישור הלוואה פרטית של ראש הממשלה, לאחר שוועדת ההיתרים הקודמת לא אישרה אותה והוא פיזר את הוועדה ומינה אחרת במקומה. הפרק התשיעי מציע מבט-על על צמצום המרחב הדמוקרטי תחת כנפי ממשלות נתניהו. דבי גילד-חיו מדגימה כיצד תפיסת המשילות הייתה הקשר שלתוכו נוצקו, למשל, גם צמצום מרחב הפעולה של ארגוני זכויות אדם ואזרח, וטוענת שהקשר הלעומתי בין משילות לדמוקרטיה הביא להצרה ניכרת של שיתוף הציבור והשקיפות ולהסתה ממש נגד ארגוני זכויות. בראיון המסיים את הספר מציע רענן דינור, לשעבר מנכ"ל עיריית ירושלים, מנכ"ל משרד התמ"ת ומנכ"ל משרד ראש הממשלה תחת אולמרט, תובנות מארגנות סביב שאלות של משילות, מקצוענות ודמוקרטיה בשלוש המסגרות – שלטון מקומי, משרד ממשלתי וניהול המדינה. הוא מספר על מאבקו להכנסת קריטריונים למקצוענות של מנכ"לי משרדים – בלי לשלול את היותם מינויים פוליטיים – ואת כישלון המהלך של הכנסת קריטריונים עם ביטולו על ידי ממשלת נתניהו. הוא מציע לקבוע תפקיד של יועץ מדיניות מקצועי מטעם השר כדגם של שילוב בין מקצוענות למשרת אמון, כדי לקדם התמקצעות בשירות המדינה בלי לפגוע ברצונם של השרים לעבוד עם דרג בכיר הנאמן להם. הוא גם מציע לאמץ תפיסה רחבה של משילות – ולא רק ממשלתיות, כמו המודל שאומץ בשנים האחרונות – על מנת להוביל שיתופי פעולה פוריים בין המדינה, המגזר העסקי והחברה האזרחית אגב ביסוס דגם של משילות משלבת.