פתח דבר
מדיניות ציבורית ב־360 מעלות נולד מתוך צורכי ההוראה של קורס התואר הראשון במדיניות ציבורית באוניברסיטה הפתוחה, שבו לומדים מדי שנה כ־750 סטודנטים וסטודנטיות: להציג לראשונה בעברית ספר תיאורטי רב־תחומי רחב יריעה בתחום דעת זה, שיכלול גם מקרי בוחן רבים מישראל. שורה של אירועים שהתרחשו בארץ בשנים האחרונות - מגפת הקורונה, הניסיון לקדם רפורמה משפטית, וכמובן המלחמה שפרצה ב־7 באוקטובר 2023 - רק העצימה את הצורך להעניק לציבור הקוראים והקוראות ספר מרחיב דעת, המתייחס גם להקשר המקומי.
לכתיבת הספר גויסו מיטב החוקרים והחוקרות של מדיניות ציבורית בארץ. הפרקים שכתבו מקיפים את מכלול העיסוק בתחום דעת זה, הנוגע למעגל המדיניות כולו על היבטיו השונים - עיצוב, יישום והערכה. תודתנו נתונה להם ולהן על עבודה בלתי נלאית להעמיד פרקים מפורטים ומעודכנים. תודתנו גם לכ־20 חוקרים וחוקרות שחיוו את דעתם על הפרקים וסייעו לשפרם, ולד"ר רנן יזרסקי על סיוע מנהלי. תודה מיוחדת לסגל ההוראה של האוניברסיטה הפתוחה, וכן לסטודנטים ולסטודנטיות הלומדים מדיניות ציבורית, על משוביהם ותובנותיהם.
לבסוף, תודה לצוות הוצאת למדא - ספרי האוניברסיטה הפתוחה: לטלי בלייכר על עריכה מקצועית, לשרונה יוהן על הגהה קפדנית, לזאב פרל על עיצוב העטיפה, לדלית סולומון על העיצוב הגרפי, לרונית בורלא על האיורים, לענת יגנס ולד"ר אלכס ריפ על הטיפול בזכויות היוצרים, לתמי צ'פניק על תיאום עבודת העריכה, ולדינה נוסבאום - המנצחת על הכול.
פרק 1
המדיניות הציבורית ממבט־על
לילך ליטור
1.1 מהי מדיניות ציבורית?
הספר שלפנינו עוסק במדיניות ציבורית. פרק המבוא משקיף על התחום ממעוף הציפור, ומשרטט את קווי המתאר של המושג ממבט־על. כמו כן מפרט המבוא את מכלול ההיבטים התיאורטיים של המדיניות הציבורית שיידונו בהרחבה בהמשך הספר.
ההגדרות ל"מדיניות ציבורית" רבות, והניסיון למצוא הגדרה אחת ממצה הוא כמעט בלתי אפשרי. להגדרתו של תומאס דיי (Thomas Dye), מדיניות ציבורית היא הדברים שממשלות בוחרות לעשות או לא לעשות. כלומר, דיי מתאר את המדיניות הציבורית כעיסוק בשאלה מה ממשלות עושות, האופן שבו הן עושות זאת והמשמעות של עשייתן. כמו כן, לדידו, מדיניות ציבורית היא העיסוק בתחום המדעִי הבוחן פוליטיקה ויכולתו של התחום לתאר תהליכי מדיניות, לנתחם ולהסבירם (Dye, 2008, 1). גם גאי פיטרס (Peters, 2021) מתאר את המדיניות הציבורית באופן דומה, כמקבץ פעולות שממשלות מעורבות בהן במטרה לשנות את הכלכלה והחברה. ההגדרות האלה מתמקדות בפעולות הממשל עצמו, ולפיהן מדיניות היא פעולה שממשלות עושות - בעצמן או באמצעות גורמים אחרים. אך פעמים רבות, הזרקור על בעיות הדורשות אסדרה והתערבות יכול להיות מופנה מצד גופים חוץ־ממשליים.
הגדרות אחרות מדגישות היבט שונה של המדיניות הציבורית, ונסבות על העובדה שעיצוב מדיניות ציבורית נעשה בזירה רוויַת מאבקים בין קבוצות אינטרסים לבין המדינה וכן בין הקבוצות האלה לבין עצמן (Cochran et al., 1999). מאבקים על אופן עיצוב המדיניות ועל אופן יישומה ניטשים גם בין זרועות שונות של הממשל ובין שחקני ממשל שונים, למשל בין הדרג הפוליטי לדרג הבירוקרטי. צ'רלס קוקראן ואלואיז מאלון (Cochran & Malone, 1995) מגדירים את המדיניות הציבורית כתוצר של מאבקים בשדה הפוליטי סביב מטרות המדיניות, תוצריה הרצויים וזהותם של מוטביה. ההגדרה עולה בקנה אחד עם גישת שיווי המשקל בין הקבוצות (group equilibrium theory), הנדונה בפרק 4 בספר, ומתארת את המדיניות הציבורית כתולדה של מאבקים בין קבוצות שונות Anyebe, 2018)).
לצרכינו, כדי להעשיר את הגדרתנו למושג המדיניות הציבורית, נזכיר גם את הגדרתו של דיוויד איסטון לפוליטיקה: הקצאה סמכותית של ערכים בחברה (Easton, 1965). על פי המודל הקלאסי של המנהל הציבורי, עיצוב המדיניות הציבורית מתבסס על הסמכה בחוק - ומכאן רכיב הסמכות בהגדרה (נחמיאס, ארבל־גנץ ומידני, 2010). באופן מסורתי, הגורמים שעיצבו מדיניות היו שחקני ממשל שהוענקה להם סמכות פורמלית לחקיקה. שחקנים רשמיים בזירת המדיניות, כמו הממשל, משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות והפרלמנט, פועלים על פי עקרון חוקיות המנהל, הדורש מרשויות הממשל לפעול רק על פי החוק ורק בתחומי הסמכות שהגדיר להם. העיקרון נשען על התפיסה כי גורמים מדינתיים פועלים במרחב הציבורי, ואין להם משלהם ולא כלום. הם פועלים מכוח הסמכות שהציבור עצמו העניק להם, ולכן מחויבים שלא לחרוג מגדריה. אך כיום מעורבים בזירת המדיניות גם גורמים שלא היו בעבר חלק מזירת המדיניות, שחקנים לא פורמליים כגון גופים פרטיים וארגוני חברה אזרחית. לעתים גורמים אלה פועלים אף ללא כל אסדרה פורמלית של סמכותם לפעולה (Easton, 1965).
רכיב ההקצאה בהגדרתו של איסטון נוגע לכך שהמשאבים לְעולם מוגבלים, ועל כן, בבוא מקבלי ההחלטות לעצב מדיניות עליהם להקצות את המשאבים הכלכליים לתוכניות מדיניות מוגדרות. לפיכך, מדיניות ציבורית כרוכה גם בקביעת סדרי עדיפויות (Easton, 1965).
עוד מזכיר איסטון בהגדרתו ערכים, ובכך כוונתו שקבלת ההחלטות בשדה המדיניות הציבורית היא לעולם ערכית. לכך יש כמה טעמים. ראשית, הממשל עוסק הן בהקצאת משאבים חומריים והן במדיניות הנוגעת לערכים סמליים, כמו חירויות הפרט. העיסוק בהחלטות הנוגעות לדמוקרטיה ולכבוד האדם, לדוגמה, הוא ערכי (DeLeon & Vogenbeck, 2007). שנית, כאמור, מוגבלוּת המשאבים מובילה לצורך לתעדף קבוצות ותוכניות, פעולה הכרוכה בהפעלת שיקול דעת ערכי. קבלת ההחלטות של אנשי ממשל מערבת אינטרסים, ערכים ותפיסות המשפיעים על עיצוב המדיניות ועל אופן יישומה, ואינה חפה מפוליטיקה. תפיסה זו היא העומדת ברקע גישות תיאורטיות שונות הנדונות בספר, שמנתחות את תהליכי המדיניות הציבורית, הקבוצות והאינטרסים המשולבים בתהליכי המדיניות, כגון גישת הרב־תרבותיות (מאוטנר, 2008), המפורטת בפרק 2, או גישת הבחירה הציבורית (Dye, 2008, 24), המפורטת בפרק 5. ושלישית, המדיניות הציבורית תלויַת חברה ותלויה באידיאולוגיה ובערכים שהחברה נטועה בהם (נחמיאס, ארבל־גנץ ומידני, 2010). במדינות שונות תיתכן מדיניות ציבורית שונה, בהתאם לאידיאולוגיה ולערכים המקובלים בהן. לדוגמה, בארצות הברית אידיאולוגיה ניאו־ליברלית קפיטליסטית הובילה להיווצרות מדינת רווחה ליברלית, הפורסת רשת מגן אחרונה לנזקקים בלבד. המדיניות הציבורית שהותאמה לגישה זו כללה מיסוי נמוך, במטרה לאפשר לתאגידים פעילות כלכלית מיטבית, ודבר זה הוביל לקבלת הפערים החברתיים כדבר נתון, ואף חיובי - המחולל צמיחה. בשל המדיניות הזאת מוצעים בארצות הברית שירותים ציבוריים צרים בלבד, והם מופרטים וניתנים בעיקר לנזקקים (למשל, שירותי בריאות הניתנים לעניים ולנזקקים באמצעות התוכניות Medicare ו־Medicaid). לעומת זאת, במדינות סקנדינביה הובילה אידיאולוגיה שונה, המבוססת על תפיסה סוציאל־דמוקרטית של אוניברסליות, להיווצרות מדינוֹת רווחה סוציאל־דמוקרטיות, ששירותיהן הציבוריים נרחבים. תכלית המדיניות הזאת היא צמצום פערים חברתיים, ומתוך תפיסה של אזרחות חברתית נקבעה במדינות אלו זכאות גורפת לשירותי הבריאות לכלל פרטי האוכלוסייה, לרבות מהגרים ושוהים בלתי חוקיים.
לעתים, כפי שעולה מגישת הרב־תרבותיות (הנדונה בפרק 2 בספר), תכוון המדיניות הציבורית להגשמת ערכיהן ותרבותן של אחדות מן הקבוצות בחברה הפלורליסטית. למשל, חוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים, התשס"ח-2008 בישראל מאפשר לקבוצות שאורחות חייהן ייחודיים או קבוצות הדוגלות בתפיסות ערכיות תרבותיות נבדלות לקיים מערכת חינוך פרטית נפרדת בצד המערכת הממלכתית. ברוח זו צמחו בארץ גם בתי ספר הפועלים על פי תוכנית חינוך ערכית ופדגוגית שתואמת את צורכיהן וערכיהן של קהילות מוגדרות, כגון בתי ספר לחינוך אנתרופוסופי, בתי ספר דמוקרטיים ובתי ספר כנסייתיים.
הערכים שהמדיניות הציבורית בוחרת לקדם נקבעים, בין השאר, על פי המצב הקיים בחברה (Peters, 2018). למשל, בחברה הישראלית שורר אי־שוויון ניכר בשכר בין גברים לנשים, ולכן תוכניות מדיניות שהתגבשו בשנים האחרונות שואפות להגשים ערך של שוויון. בשנת 2020 נקבעה לראשונה, בסעיף 6ב לחוק שכר שווה לעובדת ולעובד, התשנ"ו-1996, חובת פרסום דוח מגדרי לפילוח השכר על בסיס מין בכל ארגון המעסיק למעלה מ־518 עובדים. בהתאם לקבוע בחוק, נדרשים הגופים האלה לפרסם דוח המפרט את ממוצע פערי השכר בין גברים לנשים באחוזים בכל קבוצת עובדים המועסקים אצלם, בציון סוגי המשרות והדרגות.
בעידן המודרני פעולות הממשל נרחבות. הן משתרעות על תחומים שונים ומספקות שירותים וטובין ציבוריים לאזרחים במגוון אופנים. תוכניות מדיניוּת יכולות ללבוש צורות שונות. ככלל, תוכנית מדיניות היא דרכו של הממשל על זרועותיו להצהיר מה בכוונתו לעשות - אילו חוקים יחוקק, אילו תקנות, צווים ומיסים יאכוף, ואילו החלטות ממשלה או כללים של רשויות רגולטוריות, פסקי דין והנחיות צפויים לעלות על סדר היום (Birkland, 2011, 7).
חוקרים רבים, ובהם אן שניידר והלן אינגרם (Schneider & Ingram, 1997), מתארים תוכניות מדיניות ככאלה המעוצבות לא רק בחקיקה ובהסדרים פורמליים, אלא גם באמצעות דפוסי התנהגות ושיח המגדירים ערכים. מחקרים אלו מתמקדים בהיבטים של פרקטיקות נוהגות, דיונים עם הציבור ושיח ציבורי, וכן בפרשנות הניתנת לניירות מדיניות, המשפיעים אף הם על תוכן המדיניות הציבורית. ההשפעה של פרשנות ושיח ועל תוכן המדיניות באה לידי ביטוי בגישות פרשניות ודיוניות, כגון אלו הנדונות בספר זה בפרק 6 ובפרק 8. מכאן, חקר המדיניות הציבורית צריך לעסוק לא רק בחוק הכתוב ובניירות המדיניות, אלא גם בדברים שמעבר לכך. תהליכי עיצוב המדיניות ממשיכים גם לאחר כתיבת התוכנית, והמדיניות משתנה לכל אורך הדרך. עניין זה מביא לידי ביטוי את השפעתם של שלל גורמים בשלבי המדיניות השונים, כגון תגובות הציבור הרחב ושיתוף הציבור בעיצוב תוכני המדיניות, ערכי הדרג הבירוקרטי ועמדות הפרטים בדרג זה בשלב היישום, ותהליכי ההערכה הנעשים בשלבים מאוחרים יותר.
למדיניות ציבורית כמה מאפיינים. ראשית, כמובן, בולט ההיבט הציבורי של המדיניות. קביעת מדיניות נעשית בשם הציבור ולמענו (Peters, 2021). החלטות הנוגעות למדיניות ציבורית משפיעות על היקף רחב של אנשים ומשרתות מגוון אינטרסים (Birkland, 2011, 8–9). ההיבט הזה מתקשר לתפיסת האמנה החברתית, שלפיה המדינה פועלת על בסיס הסכמתם של בני החברה לוותר על סמכויותיהם לטובת שלטון מרכזי. בבסיס ההתארגנות המדינתית עומד חוזה וירטואלי בין הפרטים, הכולל הסכמה להסדרת מדיניות בידי הממשל המארגן את הסדר החברתי. אם כן, יכולת המדינה לפעול להסדרת תחומים שונים נובעת מכוח ההסכמה של האזרחים שבשליטתה.
שנית, תוכניות מדיניוּת אידיאליות, הנקבעות מכוחו של הציבור, מקדמות את האינטרס הציבורי - הרצונות והשאיפות של פרטי החברה שהמדיניות נועדה לשרתם. מושג האינטרס הציבורי חמקמק וקשה להגדרה, ויש לתת את הדעת על כך שאנשים שונים תופסים אותו באופן שונה. למשל, בבחינת מדיניותה של רשות רגולטורית המסדירה תחבורה ציבורית מופרטת בפריפריה, ואף קובעת פיקוח על המחיר - כדי להשיג צדק חברתי - יש שיטענו כי היא מגשימה אינטרס ציבורי. אחרים, לעומתם, יטענו כי האינטרס הציבורי טמון בקביעת תעריפים רווחיים דווקא, במיסוי נמוך ובהטבות שימשכו לפריפריה חברות ומשקיעים, דבר שיגביר את התעסוקה, ולבסוף, בהתאמת שירותי התחבורה הקיימים לצורכי רוב הציבור. עולה השאלה אם הגשמת האינטרס הציבורי אכן מחייבת בחינה של יעילות תוכנית המדיניות, קרי: ההיתכנות מבחינת חשבון עלות-תועלת, או שגיבוש תוכנית מדיניוּת ייתכן גם אם אפשר להצביע רק על אפקטיביות עבור הציבור. שאלה אחרת היא אם האינטרס הציבורי נמדד בהכרח על פי יעילותה של המדיניות, או שאפשר להעריכו גם על פי המטרה הערכית והסמלית שהמדיניות מבקשת להגשים. למשל, השקת רכבת ישירה הנוסעת מתל אביב לירושלים ב־26 דקות בלבד כרוכה בעלויות עצומות, וייתכן שאין לה היתכנות כלכלית, אך לאור החשיבות של נגישות לעיר הבירה, כסמל, המדיניות שהובילה לכך נתפסת מוצדקת. לא אחת, השאיפה למדיניות שתגשים את האינטרס הציבורי אינה מתממשת, בשל מערך האינטרסים, הערכים ויחסי הכוחות המשפיעים על גיבוש תוכנית המדיניות הנתונה. מקבלי החלטות מתקשים להגשים את האינטרס הציבורי גם לנוכח מחסור תדיר בזמן ובמשאבים, וחוסר ודאות בנוגע לתוצאות המדיניוּת.
שלישית, הצדקותיה השונות של המדיניות הציבורית הן המובילות לעיצובה. המדיניות נקבעת כתגובה לבעיית מדיניות (policy problem), הדורשת את תשומת ליבה של המדינה ואת התערבותה. על פי פיטרס, בעיית מדיניות היא מצב שהאזרחים ומקבלי ההחלטות תופסים כלא רצוי (Peters, 2021, 14). המדיניות הציבורית מכוונת תמיד למטרות מוגדרות, ובעיקר לפתרון בעיית מדיניות כלשהי (Birkland, 2011, 8–9). היא מוּנעת מהצורך לבחון אם בעיית מדיניות זו או אחרת ניתנת לפתרון, מה הם הפתרונות הפוטנציאליים, אילו מהם אפקטיביים ומהן העלויות הכרוכות בהם.
1.2 הצדקות למדיניות ציבורית
לגיבוש מדיניות ציבורית, ובכלל להתערבות המדינה בספֵרה החברתית להסדרת בעיות מדיניות, שלושה מינים עיקריים של הצדקות: הצדקות כלכליות, בדמות כשלי שוק (market failures); הצדקות שאינן כלכליות, כגון כשלים חברתיים (social failures) ורב־תרבותיוּת, והצדקות אחרות, כגון כשלי ממשל (governance failures) (Peters, 2021).
הצדקות מהסוג הראשון טמונות אפוא בקיומם של כשלי שוק: מצבים שבהם יש חריגה ממנגנון השוק המשוכלל (מנגנון שבאופן טבעי מגיע לשיווי משקל אופטימלי לרווחת הציבור והצרכנים), למשל בקיומם של מונופולים, השפעות חיצוניות שליליות או אסימטרייה במידע. לדוגמה, מצב שבו מוצרי טואלטיקה נמכרים באריזות בגדלים שונים מגבש כשל של אסימטרייה במידע, כי הציבור מתקשה לדעת מהו המחיר האמיתי של המוצר ולהשוות למוצרים מתחרים. כשל זה מוביל לצורך באסדרה, ואכן, לעניין זה נקבעה רגולציה בס' 17 לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981, המחייבת יצרנים לפרסם מחיר ל־100 מ"ל מוצר כדי לאפשר השוואה בין מוצרים מתחרים. כשל של מונופול וריכוזיות בשוק מתקיים, למשל, בענף המזון, שהוא ריכוזי, כלומר היצרנים בו מעטים וכל אחד מהם חולש על נתח גדול מהשוק. בענף זה מתקיימים גם גורמים אחרים התורמים לריכוזיות, כגון שיעורי מכס גבוהים ומכסות יבוא, המונעים יבוא חופשי של מזון (אטר, 2019). כשל של ריכוזיות מסוג זה מגבש צורך במדיניות של דה־רגולציה ופתיחת שווקים לתחרות, באמצעות הסרת חסמים רגולטוריים, ביטול מכסים והפחתת דרישות בירוקרטיות (אטר, 2019). סוגיית כשלי השוק נדונה בספר בפרק 3.
ישנן כמה הצדקות למדיניות ציבורית שאינן כלכליות. ראשונה היא השאיפה לרב־תרבותיות, המובילה לגיבוש מדיניות שבה יוכלו קהילות בעלות זהות מובחנת, כגון נשים, מיעוטים, עולים חדשים וקהילות אתניות, להגשים את זהותן (מאוטנר, 2008). עניין זה נדון בספר בפרק 2. הצדקות אחרות שאינן כלכליות טמונות בבעיות חברתיות. פיטרס מגדיר הצדקות אלה למדיניות ציבורית ככשלי חברה (social failures): בעיות חברתיות כגון עוני, פערים חברתיים, פשע, נשירה מבתי ספר ועוד, שכדי לפותרן יש צורך בהתערבות מדינתית (Peters, 2021, 16–17). אחת הבעיות החברתיות המרכזיות בשנים האחרונות בישראל, לדוגמה, היא אלימות כלפי נשים, שעל פי המדד של ויצ"ו, גברה בשנים 2019-2020, ובמיוחד בתקופת הקורונה (שחם חדד וּוייט, 2020). הצדקה חברתית מרכזית למדיניות ציבורית יכולה להיות, למשל, השאיפה לקידום צדק חלוקתי. צדק חלוקתי הוא צמצום אי־השוויון החברתי־כלכלי (Weimer & Vining, 2005, 133–139). הצורך לממש את כבוד האדם מוביל לשאיפה להבטיח לכלל פרטי החברה קיום בכבוד מינימלי, לכל הפחות. הצורך הזה, להבטיח לאזרחים קיום בכבוד כחלק מהשאיפה לצדק חלוקתי, הוא אחד הטעמים לגיבוש תוכניות מדיניוּת שתכליתן קידום אוכלוסיות מוחלשות (Weimer & Vining, 2005, 144).
בישראל בעיית אי־השוויון היא בעיה חברתית משמעותית. מאז שנות ה־60 של המאה ה־20, שבהן ישראל נחשבה אחת המדינות השוויוניות ביותר בעולם המערבי מבחינה חברתית־כלכלית, התגלעו בה פערים גדולים מאוד בין קבוצות אוכלוסייה שונות, והעוצמה הכלכלית רוכזה בידי פלח מצומצם של בעלי הון (מאוטנר, 2000). אי־השוויון בא לידי ביטוי, בין השאר, בפערים בנגישות לקבלת שירותים ציבוריים, ובתחום הבריאות בישראל, למרות קיומו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, הלכו והופרטו נתחים גדולים משירותי הבריאות לטובת רפואה פרטית, וחלק גדול ממימון השירותים הועבר לציבור (פילק, 2000). חלק ניכר מקבלת שירותי הבריאות מותנה כיום ברכישת ביטוחים משלימים של קופות החולים או בתשלומים נוספים בעת קבלת שירותים שונים, כמו צילומי רנטגן. כלומר, נגישותם של שירותי הבריאות לעשירונים התחתונים ולתושבי הפריפריה נמוכה. מדד ג'יני, המודד רמות אי־שוויון בחלוקת ההכנסות, גבוה בישראל, ומדורג בין הגבוהים ביותר ב־OECD. עניין זה דורש גיבוש מדיניות שתוביל לצדק חלוקתי. עם זאת, בשנים האחרונות, כתוצאה ממדיניות שננקטה לצמצום הפערים, המדד נמצא בירידה: על פי נתוני הביטוח הלאומי בשנת 2015 המדד היה 0.395, לעומת 0.3649 בשנת 2020 (אך המדד עלה ועמד על 0.3685 בשנת 2022) (הביטוח הלאומי, 2021; 2023). דוגמה בולטת למדיניות כזו היא הנהגתו של מענק עבודה מרשות המיסים, המכונה "מס הכנסה שלילי". המענק נועד לתמוך בתושבים עובדים שעל אף עבודתם שרויים במצוקה כלכלית וחיים בעוני.
הקושי בהתמודדות עם כשלי חברה טמון, בין השאר, בנזילות הקטגוריות: התשובה לשאלה מה יוגדר בעיה ציבורית חברתית אינה חד־משמעית. כמו כן, בשאלת הזיהוי של בעיות חברתיות והצורך להתערב בהן קיים משקל לא מבוטל לגישות אידיאולוגיות ופוליטיקה. ראו, למשל, את נושא העוני. הימין החברתי־כלכלי, הדוגל באידיאולוגיה ניאו־ליברלית, יאפיין אדם החי בעוני כמי שלא נקט אמצעים או לא התאמץ כדי להיחלץ ממצבי עוני ומחסור, ואף יְיַחֵס לו תרבות של היעדר נכונות לעבודה קשה. לעומת זאת, השמאל הפוליטי, הדוגל באידיאולוגיה סוציאל־דמוקרטית, ייטה לראות את החיים בעוני ככאלה שנולדו לתוך סביבה חברתית כלכלית מסוימת, המגבילה את יכולתם לקיום בכבוד, ויְיַחס מצבי עוני להיעדר תמיכה ממשלתית מספקת בקבוצות מוחלשות (Peters, 2021, 17–18).
הצדקות מסוג שלישי הן כשלי ממשל (Wolf, 1987). סוג אחד של כשלי ממשל הוא שחיתויות ואי־סדרים, כגון שימוש במשאבים ציבוריים למטרות פרטיות (Lowi, 1972). אלו מתרחשים, בין השאר, במשטרים הנגועים בניגוד עניינים בין אינטרסים של מקבלי ההחלטות לבין האינטרס הציבורי, או במשטרים המתאפיינים בהעדפה בולטת של אינטרסים פרטיים של קבוצות המקורבות לממשל. כשלי ממשל כוללים גם בעיות ציבוריות אחרות, המאפיינות את המודל הבירוקרטי שבו המִנהל הציבורי מאורגן. אלה כשלים כגון בעיית המְנַהל-סוכן principal-agent problem)), מצב שבו חילוקי דעות בין הדרג הפוליטי והדרג הבירוקרטי מובילים להיעדר משילות ופוגמים באפקטיביות של המדיניות. במצב זה, עמדות, ערכים ותפיסות שהדרג הבירוקרטי מביא לידי ביטוי בעת יישום המדיניות מקשים את יישומה. דוגמה ידועה לכך היא התפטרותו של הכלכלן הראשי מיכאל שראל, בשל חוסר נכונותו לתמוך בתוכנית המדיניות שהגה שר האוצר דאז יאיר לפיד להקלות בדיור לזוגות צעירים, הידועה כ"תוכנית מע"מ אפס" (תוכנית לרכישת דירה מוזלת ללא מע"מ לזוגות חסרי דיור). עוד סוג של כשלי ממשל המאפיינים את המודל הבירוקרטי הוא הבעיה של עלויות שקועות (sunk costs) (Meer, 2017), מצב שבו בירוקרטים ומעצבי מדיניות מוגבלים ביכולתם להחליט החלטות בגלל תשומות שהושקעו בעבר, ולכן ההחלטות שביכולתם לקבל אינן תמיד מיטביות. כשל העלויות השקועות מאפיין ארגונים בכלל, אך הוא חמור במיוחד במנהל הציבורי, בגלל התשומות הרבות הכרוכות בקבלת החלטות במודל הבירוקרטי.
עוד סוג של כשלי ממשל הוא כשלים הכרוכים בשיטת הממשל המודרנית, שהיא לרוב דמוקרטיה של נציגים (Weimer & Vining, 2005, 163–179). כשלים אלו מבטאים פער בין הרצון האמיתי של הציבור לבין המדיניות המעוצבת בפועל, פער הנובע, לעתים, מנטייתן של מפלגות להדגיש נושאים המשותפים לנתח רחב ככל האפשר בקהל הבוחרים, כגון נושאי חוץ וביטחון (נחמיאס, ארבל־גנץ ומידני, 2010), ולהזניח נושאים שאינם מרכזיים, כמו סוגיות חברתיות. דוגמה לכך היא למשל הזנחתה של בעיית הדיור הציבורי במשך שנים. למרות שאיפתם של חלקים נרחבים מן הציבור כל השנים לטפל במשבר הדיור ולקדם דיור ציבורי, הנושא לא זכה למענה מספק במדיניות הציבורית. תחום הדיור הציבורי לקה בהיעדר השקעה תקציבית, והיקף הדיור הציבורי שהמדינה סיפקה הלך ופחת משנה לשנה. ככלל, בשנים 2000-2016 פחתו ההוצאות הממשלתיות על שיכון ודיור באופן תלול (גל ומדהלה, 2017).
כשל הכרוך בדמוקרטיה של נציגים נובע גם מתופעה של פרסונליזציה של הפוליטיקה ועליית הפוליטיקה האישית (Bennett, 2012), שבה הציבור נוטה להצביע בבחירות על פי האישיוּת והאופי של המנהיג העומד בראש המפלגה, ולא בהתאם למצע ולאידיאולוגיה המפלגתית. למשל, הציבור עשוי להימנע מבחירה במפלגה זו או אחרת כי המנהיג אינו כריזמטי דיו בעיניו. גדעון רהט מצא כי בישראל התחולל תהליך בולט של פרסונליזציה, וכי התרבות הפוליטית בארץ כיום מדגישה מאוד את הרכיב האישי (רהט, 2019). כתוצאה מכך, ייתכן פער בין העדפותיו האמיתיות של הציבור לבין בחירתו בקלפי, שייתרגם לכדי מדיניות שלא תשקף את הרצון הציבורי לאשורו. הפרסונליזציה של הפוליטיקה מציבה קשיים לדמוקרטיה הייצוגית.
עוד רכיב שעשוי ליצור כשל ממשל בדמוקרטיה של נציגים הוא הצורך בקבוצות מאורגנות היטב כדי לקדם סוגיות פוליטיות. מן הסיבה הזאת, נושאים כגון איכות הסביבה ומִחזור אינם באים לידי ביטוי מספיק במדיניות הציבורית בישראל, מכיוון שלמרות חשיבותם המכרעת לחלקים נרחבים בציבור, חסרה התארגנות של קבוצות סביבם. בעיה אחרת נובעת מפער בין המצע המפלגתי לבין הנושאים שבסופו של דבר המפלגות בוחרות לקדם הלכה למעשה בכנסת.
1.3 תרומתו של התחום, או: מדוע ללמוד מדיניות ציבורית?
חקר המדיניות הציבורית הוא אמנות ומלאכה גם יחד. הוא אמנות מכיוון שהוא דורש תבונה, יצירתיות ומעוף בזיהוי בעיות ציבוריות ותיאורן, וכן בגיבוש תוכניות מדיניוּת שיתאימו לבעיות, אך הוא מלאכה מכיוון שפעולות אלה לרוב דורשות ידע מקצועי או אקדמי מוגדר. לעומת התחום הקלאסי של מדע המדינה, המתמקד בחקר הפוליטיקה, החידוש בתחום המדיניות הציבורית הוא התמקדותו בסיבות ובתוצאות של מדיניות ממשלתית. חקר המדיניות הציבורית כולל את בחינת תוכנן של תוכניות מדיניוּת ואת בחינת ההשפעה של כוחות חברתיים ופוליטיים על גיבושן, וכן את בחינת תוצאותיהן והשפעותיהן על החברה. מחקרי מדיניות מלמדים, למשל, כיצד לתאר את תהליכי המדיניות ואת דרכי הפעולה של הממשל; ניתוחי מדיניות מלמדים כיצד ממשלות פועלות בתחומי הרווחה, הביטחון, החינוך, הבריאות ועוד, ומאפשרים להתחקות אחר שורשי המדיניות והסיבות לה. בתחום זה נחקור, למשל, את מידת ההשפעה של קבוצות אינטרסים, לוביסטים, גורמי שוק וחברה על גיבוש תוכנית מדיניוּת נתונה, ונבין כיצד מוסדות שונים משפיעים על המדיניות. חקר המדיניות הציבורית יאפשר לנו להבין לעומקן גם את תוצאותיהן והשפעותיהן של תוכניות מדיניוּת שיושמו בעבר על היבטים שונים - חברתיים, תרבותיים, כלכליים - וכן להעריך מראש את תוצאותיה הצפויות של מדיניות שתיושם בעתיד (Dye, 2008).
על פי קלארק קוקראן ואחרים, יש ללמוד מדיניות ציבורית בשל האוריינטציה התיאורטית של התחום (Cochran et al., 1999); לעומתם, ג'יימס אנדרסון טוען כי הסיבה ללימוד התחום נעוצה באוריינטציה המדעית שלו (Anderson, 2000). למעשה, תחום המדיניות הציבורית משלב הן היבטים תיאורטיים והן היבטים מעשיים. מלבד הידע התיאורטי האקדמי שלימוד התחום מקנה לאנשי האקדמיה ולמכונים החוקרים את השדה הפוליטי של פעולות המִנהל, זהו מדע יישומי, שהבנתו מאפשרת ללומדיו לשכלל לפיו את פעולותיהם בחיי היום־יום, למשל בעבודת המִנהל הציבורי. חקר התחום מאפשר גם לאזרחים להבין את פעולות המִנהל, דבר שיש בו כדי לתרום לכל אזרח ואזרח. חקר המדיניות הציבורית נעשה במגוון ארגונים ולצרכים שונים, ומשמש בפרקטיקה במוסדות רבים. בממשל עצמו, ניתוח מדיניות נועד לזהות בעיות מדיניוּת בצורה הטובה ביותר, ולפתח חלופות מדיניוּת יעילות להתמודדות עימן. לימוד המדיניות הציבורית באופן מקצועי מספק לאנשי ממשל ולרגולטורים ארגז כלים לגיבוש מנגנונים יעילים ומיטיבים.
במוסדות להשכלה גבוהה ובמכוני מחקר מתבצע חקר המדיניות לצרכים אקדמיים. החוקרים והחוקרות במוסדות אלה משתמשים בתיאוריות ובגישות למדיניות ציבורית כדי לבחון תהליכים בזירת המדיניות, ותוצרי מחקריהם משמשים בהמשך גם את מקבלי ההחלטות. התפתחות המדיניות הציבורית כתחום מבוסס מדע יצרה גם שימוש גובר בפרקטיקה בתהליכי מדיניות מבוססי ממצאים (evidence-based policies), הנתמכים בנתונים אמפיריים ובמחקרי מדיניות. וכאמור, גם אזרחים עשויים להיעזר בידע על תהליכי מדיניות כדי לבחון את המתרחש בממשל ולהעריכו. חקר המדיניות עשוי לסייע לאזרחים להתמצא בזירה הפוליטית ולפעול בה, לבחור באיזו מדיניות יתמכו ולשפר את השפעתם על הזירה השלטונית.
1.4 מדיניות ציבורית כמדע רב־תחומי
שדה המחקר של המדיניות הציבורית הוא רב־תחומי (Smith & Larimer, 2018). זוהי נקודת מפגש בין תחומי מחקר ומדע שונים, ובהם פסיכולוגיה, כלכלה, משפטים, מדעי המדינה ויחסים בין־לאומיים. דוגמה לסוגיה שתיחשב רב־תחומית היא כשלי שוק, שנדונה בספר בפרק 3. ניתוח נושאים הקשורים לכשלי שוק כרוך בתובנות מתחום המיקרו־כלכלה, בהיבטים של יעילות כלכלית והגדלת הרווחה המצרפית. יתרה מכך, לעצם ביסוסו של תחום המדיניות הציבורית על המודל הרציונלי, בבחינת עלות-תועלת, נדרש שימוש במודלים כלכליים, ולפיכך, בחינת חלופות מדיניוּת על פי המודלים האלו - נדבך חשוב בהתנהלותו של המנהל הציבורי המודרני - היא פרקטיקה הלקוחה מתחום הכלכלה הציבורית. כלומר, כבר מראשית התפתחותו מיזג תחום הידע של המדיניות הציבורית גישות מתחומי הכלכלה הציבורית, המנהל הציבורי והמדיניות.
דוגמה אחרת לאופייה הרב־תחומי של הדיסציפלינה היא תחום המדיניות הציבורית ההתנהגותית, שנדון בספר בפרק 11, המשלב גישות מתחומי הפסיכולוגיה, הכלכלה והמדיניות הציבורית. במדיניות הציבורית המסורתית מקובל מגוון רב של כלי מדיניות, בהם כלים קלאסיים להסדרת כשלי שוק, כגון מיסוי, הטבות, רגולציה, דה־רגולציה ואספקת מידע. במסגרת המדיניות הציבורית ההתנהגותית פותח כלי חדשני, המכונה הֶינֵד (nudge), ששואב מכלכלה התנהגותית ומפסיכולוגיה. הֶינד הוא התערבות המעוצבת בהתאם להטיותיהם הפסיכולוגיות של פרטים מהציבור, שנועדה לכוונם לקבל את ההחלטות המיטביות לפי מטרות המדיניות הציבורית.
המדיניות הציבורית המסורתית התפתחה סביב התפיסה כי כיצורים תבוניים, פרטים בחברה מכלכלים את צעדיהם בהתאם לשיקולי עלות-תועלת ופועלים על פי מודל רציונלי של קבלת החלטות. לפי הגישה הזאת, סברו בעבר כי די להשתמש בכלי המדיניות המסורתיים לפתרון בעיות (למשל, אספקת מידע לפתרון כשל שוק של אסימטרייה במידע). אך בחלוף השנים התבססה ההבנה כי הכלים המסורתיים אינם תמיד מספיקים, מכיוון שאנשים אינם בהכרח יצורים רציונליים, אלא פועלים על פי מודל אי־רציונלי ומתאפיינים בהטיות פסיכולוגיות (Hansen & Jespersen, 2013). משום כך החלו להביא בחשבון גם את ההטיות הפסיכולוגיות של הפרט בעת תכנון המדיניות. למשל, לאור הנטייה לפעול מכוח האינרציה - בהינתן ברירת מחדל כלשהי, מרבית הציבור לא ינקוט פעולה אקטיבית כדי לשנותה - החלו להיעזר בכלֵי מדיניות מסוג הֶינֵד: קבעו הֶסדרים כברירת מחדל, מתוך הבנה שאנשים לרוב יאמצו אותם בלי לשנותם (Landry, 2019). למשל, בשנת 2016, כדי לעודד את הציבור למזג את קרנות הפנסיה הרגילות עם קרנות ללא תנועה, המתאפיינות בדמי ניהול גבוהים ובשחיקת החיסכון, נקבעה ברירת מחדל של מיזוג אוטומטי, וכל המעוניין להימנע מן המהלך הוזמן לבטלו באופן פעיל (המהלך עוּגן בחוזר 2016-3-3, כללי איחוד חשבונות קיימים בקרנות פנסיה חדשות - הוראת שעה). מדיניות הֶינד אחרת, המותאמת לנטייתם של אנשים לבחור דברים בולטים, המוצגים לפניהם בבירור, מורה לציין מוצרים עתירי סוכר, מלח ושומן באמצעות מדבקה אדומה עגולה. הופעתם הברורה של הנתונים על גבי המוצר משפיעה על בחירות האנשים.
הרב־תחומיות של המדיניות הציבורית מתוארת גם בפרק 8 בספר זה, העוסק בזרם הביקורתי של חקר המדיניות הציבורית. המדיניות הציבורית הביקורתית היא תוצר ההצטלבות של תחום המדיניות הציבורית עם תחום הסוציולוגיה. כאנטיתזה לזרם המסורתי, שראה במדיניות הציבורית תחום של מדע אמפירי, תיאוריות סוציולוגיות שונות, כגון מרקסיזם ופמיניזם, היו מסד לפיתוח זרם ביקורתי קונסטרוקטיביסטי. בין השאר טען הזרם החדש כי המדיניות הציבורית לוקה ב"עיוורון צבעים" (כלומר, מתעלמת מהבדלים אתניים, מגדריים ותרבותיים בין קבוצות היעד של המדיניות הציבורית), וכי היא הבסיס לשעתוק יחסי כוחות הקיימים בחברה, הפועלים להדרת קבוצות שונות, לאפלייתן או לקיפוחן, במסווה של נתונים אובייקטיביים מדעיים (Peters, 2021, 4–6). על פי התפיסה הקונסטרוקטיביסטית, את המדיניות הציבורית מכוננים גורמים חברתיים, ולכן היא תוצר של מבנים חברתיים קיימים ויחסי כוחות יותר מאשר של תהליך אמפירי מדעי. פרנק פישר (Fischer, 2007), למשל, הראה שבמידה רבה, מדיניות ציבורית מעוצבת בתהליכים חברתיים של שיח וארגומנטציה (argumentation) יותר מאשר בתהליכים של ניתוח רציונלי.
גם בתחום הבלשנות והפנומנולוגיה גובשו גישות פרשניות וגישות נרטיביות למדיניות ציבורית, שאף הן נמנות עם הגישות הביקורתיות למדיניות. דוגמה לכך היא, למשל, מחקרה של דבורה ינוב על המתנ"סים בארץ בשנות ה־60 של המאה ה־20 (Yanow, 1993). ינוב הראתה כי הצגת המתנ"ס כ"סופרמרקט של חוגים" מיתגה אותו כמקור של חדשנות ויוזמה, שנועד, להכאורה, להגשים את יעדיו - מתן שירותים חברתיים מתקדמים וקידום הפריפריה - באופן אובייקטיבי. ואולם, ינוב הראתה שלעומת תדמיתם, בפועל היו המתנ"סים בעיירות הפיתוח למכשיר ששימר פערים חברתיים והותיר את תושבי עיירות הפיתוח הרחק מאחור. כך, למשל, ניתחה ינוב את הניסיון להנחיל תרבות אשכנזית (כגון בלט ומוזיקה קלאסית) באמצעות דימויים של חדשנות, דבר שמנע מן העולים החדשים את האפשרות לשמר את תרבותם ופגם בנגישותם של שירותי התרבות.
הפרק העוסק בכלכלה פוליטית בספר זה (פרק 7) מדגים אף הוא נקודת מפגש - בין מדיניות ציבורית, יחסים בין־לאומיים וסוציולוגיה. למשל, תופעת הגלובליזציה ועלייתם של מוסדות וארגונים בין־לאומיים המגבשים מדיניות על־לאומית, והיחס שבין הארגונים והמוסדות הללו לבין מדינות הלאום - כל אלו נושאים הלקוחים מתחום היחסים הבין־לאומיים ומשמשים במדיניות ציבורית. בצד תופעות אלה, גם המוביליות של תאגידים בעולם - יכולתם להעביר את הייצור למדינות עולם שלישי ולהתחמק מתחולתם של כללים רגולטוריים - השפיעה רבות על תחום המדיניות הציבורית. תהליכים אלה הובילו ללחצים על מדינות הלאום, ועיצבו את יכולתן של מדינות לגבש מדיניות ציבורית אפקטיבית בזירה המקומית.
משקלם של היבטים משפטיים בזירת המדיניות הציבורית אינו מבוטל. מאחורי חלק ניכר מן ההצדקות למדיניות ציבורית עומדות זכויות האדם. בישראל זכויות אלו מעוגנות בשני חוקי היסוד שנחקקו בשנות ה־90 של המאה ה־20, חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק־יסוד: חופש העיסוק. סוג אחד של זכויות אדם הן זכויות אינדיווידואליות. אלה, בעיקרן, זכויות אזרחיות פוליטיות, כגון הזכות לחופש ביטוי ולחופש הפגנה, לחירות ולכבוד, המחייבות את המדינה למדיניות ציבורית שתקדם את אינטרס הפרט. זכויות אלה, הנמנות עם הדור הראשון של זכויות האדם, התפתחו בעיקר סביב המהפכה הצרפתית, שקראה לחירות ולשוויון בפני החוק. הזכויות מן הדור הראשון, המכונות גם זכויות ליברליות או זכויות טבעיות, עלו מכּתבים של הוגי דעות ליברלים מן המאה ה־18 וה־19. למשל, ג'ון לוק (John Locke), שהיה אבי הדמוקרטיה הליברלית, ציין כי על המדינה מוטלת החובה להבטיח לפרטים זכויות טבעיות, ובהן הזכות להגנה על החיים ועל הגוף. לפיכך, מדיניות המסדירה מוצרים ציבוריים כמו ביטחון לאומי, צבא ומשטרה, מממשת את הזכות הזאת ושואבת מכאן את הצדקתה.
פרק 2 בספר זה, העוסק בהצדקות ערכיות ורב־תרבותיות, מדגים את ההצטלבות בין היבטים משפטיים ומדיניות. הפרק דן בחשיבותן של הזכויות האזרחיות הפוליטיות מן הדור הראשון ועל תרומתן לתחום המדיניות הציבורית. אחדות מן הגישות הערכיות הנסקרות בפרק מניחות מראש את חשיבותן של זכויות האדם ומכירות בצורך לממש זכויות מהדור הראשון. לעניין זה, גישת הצדק כהוגנות של ג'ון רולס (John Rawls), המדגישה את זכויותיהם של פרטים בחברה לשוויון ולחירות אישית, מצדיקה מדיניות ציבורית שתכליתה להגשים חירות של יחידים ולפעול לחלוקה שוויונית בחברה.
הדור השני של זכויות האדם הוא הזכויות החברתיות־כלכליות, המעגנות אינטרסים כלכליים וחברתיים של אזרחים, כגון הזכות לקיום בכבוד ולביטחון סוציאלי, לדיור ולמזון. פגיעה בזכויות אלה מעידה על קיומם של כשלי חברה ומעלה סוגיות של צדק חלוקתי, והצורך לקיימן עשוי להצדיק מדיניות ציבורית שתכליתה צמצום העוני, השגת רווחה ושיפור ההיבטים הסוציאליים בחיי התושבים. למשל, בתקופת הקורונה סיפקה המדינה תלושי מזון לקבוצות שהתקשו לממן רכישת מוצרים בסיסיים, והעניקה קצבאות מיוחדות למי שהוצאו לחל"ת בשל משבר הקורונה. מדיניות זו נועדה להבטיח את הביטחון התזונתי ואת הזכות לקיום בכבוד של מובטלים וקבוצות מוחלשות.
הדור השלישי של זכויות האדם הוא זכויות קיבוציות: זכויות המעגנות אינטרסים של קבוצות לתרבות (מודריק־אבן חן, 2020). במישור זה מעוגנות זכויותיהן של קבוצות בעלות אינטרסים או צרכים מיוחדים במישור החינוך, השפה, הדת, המנהגים וכדומה. הזכויות מוקנות לקבוצות זהוּת בעלות מאפיינים תרבותיים ייחודיים - בעיקר למיעוטים לאומיים, אתניים או דתיים, אך גם לקבוצות לשוניות בעלות שפה ייחודית. זכויות אלה התפתחו מאוחר יותר מאשר הזכויות מהדור הראשון והשני, מתוך התפתחות ההכרה בחשיבותם של אינטרסים של קבוצות קולקטיביות (מודריק־אבן חן, 2020). בספר שלפניכם נסקרות גם גישות רב־תרבותיות המבוססות על מימוש זכויות קיבוציות מסוג זה (בפרק 2). למשל, הזכות של מיעוט לשפה או לקיום אורח חיים תרבותי ייחודי היא בגדר זכות קיבוצית לתרבות. זכויות קיבוציות מן הדור השלישי מעוגנות באחדות מן החוקות ברחבי העולם, ובעיקר בחוקות חדשות יחסית. למשל, החוקה של קנדה, מדינה הכוללת כמה פרובינציות, מכירה בזכותן של הפרובינציות השונות לאוטונומיה בתחומי החינוך והשפה. הדבר מאפשר, למשל, לפרובינציה של קוויבק, שרוב תושביה ממוצא צרפתי, להעניק חינוך ברוח התרבות והשפה הצרפתיות.
לעתים, במדיניות נתונה, עשויה להיות התנגשות בין זכויות קיבוציות לתרבות ובין זכויות אזרחיות פוליטיות של פרטים בחברה. זהו מתח השורר בין תפיסה ליברלית קלאסית, המדגישה חירויות אינדיווידואליות, לבין תפיסה ליברלית רב־תרבותית. למשל, זכותן של קבוצות דתיות בצבא לקיים את אורחות חייהן ולשמור על הפרדה מגדרית והלכות הצניעות עשויה לעמוד בסתירה עם זכויותיהן של נשים לשוויון. אמנם בשנת 1995 סלל בג"ץ אליס מילר את הדרך לשילוב נשים בתפקידים קרביים בצבא,1 אך יש הטוענים כי ניסיונות ההגנה על תרבותן של קבוצות בעלות זהות דתית בצבא פגעה בשילוב הנשים. למשל, יפת ואלמוג (2016) טוענות כי פרקטיקות שנועדו לממש את ערכיהן של קבוצות דתיות בצבא עלולות להוביל במצבים מסוימים להדרת נשים. לאישוש טענתן הן מנתחות את תוצאותיה של פקודת השילוב הראוי בצה"ל - פקודה שהותקנה על רקע הכלה ליברלית של מיעוט דתי בצבא, מתוך גישה של רב־תרבותיות, במטרה לאפשר שירות של גברים ונשים יחדיו. בפועל, הן טוענות, פקודה זו צמצמה את אפשרותן של נשים להשתלב בתפקידים קרביים. יש לציין כי ב־2017 הוחלפה פקודת השילוב הראוי בפקודת השירות המשותף, אך גם כנגד פקודה זו נשמעו טענות דומות, המוצאות התנגשות בין רב־תרבותיות לזכויות הנשים לשוויון (שפרן גיטלמן, 2020).
דוגמה אחרת היא המתח השורר בין חירויות הפרט לבין הנהגת לימודים בהפרדה מגדרית של קהילות דתיות במוסדות להשכלה גבוהה. המתח הוא בין אורחות חיים של קהילות ייחודיות, המחייבים הפרדה בין המינים גם בעת לימוד, לבין הזכות לחופש העיסוק של מרצות במוסדות להשכלה גבוהה או הזכות לאוטונומיה של פרטים מקרב ציבור הלומדים והלומדות, המבקשים ללמוד במסגרות שאינן כוללות הפרדה. מתח זה הוא בסיס לחלק מהביקורת המושמעת על הצדקות רב־תרבותיות למדיניות בַּתחום. רימלט (2018) טענה, למשל, כי מדיניות ציבורית של הפרדה
מגדרית בהשכלה הגבוהה החותרת להגשמת רב־תרבותיות, לעתים פועלת לעיצוב מגמות של הדרה ולקיבוען.2
1.5 מבט היסטורי על ההתפתחות של תחום המדיניות הציבורית
לעומת תחום חקר מדע המדינה הוותיק, מדיניות ציבורית הוכרה כתחום מדעי רק בעשורים האחרונים. הלימוד השיטתי של המדיניות הציבורית, כפי שאנו מכירים אותו, החל בשנות ה־50 של המאה ה־20, אף שניצנים לחֵקר התחום נראו עוד קודם (Birkland, 2011, 7). מרכזית בעניין זה היא כתיבתו של הרולד לאסוול (Harold Lasswell), שקרא להפריד את תחום המדיניות הציבורית מחֵקר הפוליטיקה (Lasswell, 1936), ובהמשך, בספרו משנת 1951, קרא לפתח את תחום מדעי המדיניות (policy sciences), המשויך למדעי החברה (Lerner & Lasswell, 1951). תחום מדעי המדיניות החדש הובחן מתחומים מסורתיים אחרים, כמו מדע המדינה, סוציולוגיה, פסיכולוגיה וכדומה, בין השאר על בסיס האוריינטציה שלו לפתרון בעיות ציבוריות ולהימנעות מחקר תיאורטי טהור של הנושאים כשלעצמם, ללא צורך בפתרון בעיה (Lasswell, 1936; Lerner & Lasswell, 1951). פתרון בעיות הוא פרקטיקה אינטר־דיסציפלינרית, בעלת היבטים כלכליים, פסיכולוגיים, משפטיים ופוליטיים (DeLeon & Vogenbeck, 2007). בפיתוח תחום המדע החדש ביסס לאסוול את התפיסה כי תהליכים המתרחשים בעולם המעשה תופסים מקום מרכזי בעיסוק בתחום מחקר זה.
כסטודנט, לאסוול הושפע מצ'רלס מריאם (Charles Merriam), אחד החשובים שבחוקרי מדעי המדינה האמריקנים. מריאם עסק כבר בשנות ה־20 של המאה ה־20 בצורך לחקור את פועלן של רשויות הממשל לקביעת מדיניות (Merriam, 1921), ובעשור העוקב פרץ לאסוול לתודעה כאחד החוקרים החשובים של בית הספר למדע המדינה באוניברסיטת שיקגו (Torgerson, 2007). לאסוול ראה במדיניות הציבורית תחום המערֵב שכבה של פקידות מקצועית, ואכן, בתחילת דרכו התמקד
תחום המדיניות הציבורית בפקידות הבירוקרטית ובמִנהל הציבורי. סוגיות הנוגעות לפוליטיקה ופעולות הפרלמנט נתפסו כחיצוניות לו, ונותרו נחלתם של תחומים כמו מדעי המדינה ויחסים בין־לאומיים. רק בשלב מאוחר יותר החלה המדיניות הציבורית לעסוק גם בסוגיות אלה.
בספרות מתוארת התפתחותו של תחום המדיניות הציבורית בשנות ה־50, ה־60 וה־70 של המאה ה־20. בריל רדין (Beryl Radin) רואה בה המשך לתנועה הפרוגרסיבית מראשית המאה ה־20 שהתמקדה בניתוח מדעי של בעיות חברתיות מגוונות ובפוליטיקה דמוקרטית (Radin, 2000), ומתארת תהליך של התפתחות שיטה לניתוח מדיניות בקרב סוכנויות הרגולציה האמריקניות. לדבריה, תהליך זה החל בשנות ה־60 במשרד הביטחון האמריקני, בעיקר כחלק מתהליכי תכנון ותקצוב. בתקופת הנשיא לינדון ג'ונסון חלחלה התפיסה ממשרד הביטחון למשרדים אחרים ולסוכנויות רגולציה שונות בארצות הברית, וכך קנתה לה גישת ניתוח המדיניות אחיזה בסוכנויות הרגולציה והמנהל הציבורי. חלק מהרקע להתפתחות המדיניות הציבורית נעוץ גם בקונפליקטים חברתיים, כפי שמתואר בפרק 8 בספר זה.
פיטר דה לאון מפרט כמה אירועים היסטוריים שהבהירו את הצורך בכישורים אנליטיים לניתוח מדיניות הממשל (DeLeon, 1988). עם האירועים שפירט נמנית, למשל, מלחמת העולם השנייה. כחלק מהמאמץ המלחמתי גויסו למערך הממשלתי האמריקני יועצים ממגוון תחומים באקדמיה, שכללו מדענים, כלכלנים ופסיכולוגים. בעקבות התקדים שהדבר יצר הובן הצורך באנשי מדע לקידום פעולות המבוססות על ניתוח בעיות ופתרונן ולשיפור ביצועי הממשל, ובמקרה זה - סיוע למאמץ המלחמתי (DeLeon & Vogenbeck, 2007) בזמן המלחמה שימשו גם לאסוול ואנשי אקדמיה אחרים, כמו אברהם קפלן (Abraham Kaplan), כיועצים של הממשל, ופעלו כדי לפתח רעיונות חדשים שיסייעו לארצות הברית במאמץ המלחמתי. לאחר המלחמה הובילה פעולתם לצמיחת מכוני מחקר וייעוץ שעסקו במדיניות ממשלתית בארצות הברית, כמו הקרן הלאומית למדע (NSF, National Science Foundation) ומכון ברוקינגס (Brookings Institution). בין יתר האירועים שתרמו להתפתחות התחום המדעי המנתח מדיניות היה גם משבר הנפט בשנות ה־70 של המאה ה־20. בעקבות מחירי הנפט המאמירים התגייסו לעזרת הממשל האמריקני אנשי אקדמיה ומדע, וסייעו בגיבוש תוכנית התמודדות.
באירופה, כאמור, הופיעו ניצניו של תחום מדעי החברה ותחום המדע הבוחן את הפוליטיקה לאחר המהפכה הצרפתית (Wagner, 2007). במאה ה־19 נבטו ניצנים אלה לכדי התחום "מדע המדינה", הבוחן, בין השאר, את תפקיד המדינה בהתנהלות עם אזרחיה ואת חובותיה כלפיהם. באותה תקופה לא עסקו במדיניות ציבורית, אלא התמקדו בזכותם של פרטים בחברה לחירות. לכן תחום מדע המדינה שהתפתח עסק בלימודי הממשל והתיאוריות הפוליטיות (Wagner, 2007).
עם פרוץ מלחמת העולם השנייה החלה להתפתח המדיניות הציבורית כתחום חקר נפרד גם בזירה האירופית, משום ההכרה בנחיצותו של ידע מדעי כדי להשפיע על פעולות שונות של המדינה (Wagner, 2007). התפתחויות חשובות אחרות שחלו בתום המלחמה היו ההכרה בצורך לפתח ידע על הרגולציה של השוק האירופי והשאיפה לתחרות חופשית בשוק (Warlouzet, 2020). הרגולציה האירופית התפתחה בעיקר במטרה ליצור שוק אירופי משותף וכלכלת שוק, והדבר הושג באמצעות אמנוֹת אירופיות בין־לאומיות שנחתמו בסוף המלחמה. קהילת הפחם והפלדה האירופית (ECSC, European Coal and Steel Community), שנוסדה ב־1951 בחתימה על אמנת פריז, הייתה הבסיס לגיבושו המאוחר יותר של השוק האירופי המשותף. קהילת הפחם והפלדה יצרה את התשתית לתחילתו של חקר תחום המדיניות הציבורית וניתוחו בשיתוף מומחים ואנשי מדע. בשנת 1957 נחתמה גם אמנת רומא (EEC, Treaty Establishing the European Economic Community), שיצרה אינטגרציה והקימה את הקהילה האירופית. אמנוֹת אלה כללו רגולציה בנוגע להפחתת מכסים ובנוגע למאבק בקרטלים ובמונופולים, הסדירו כשלי שוק ופתחו פתח להתבססות החקר בתחום המדיניות הציבורית.
בשנות ה־60 וה־70 נערכו בארצות הברית ניסיונות לאמץ שיטות וגישות המבוססות על מודל רציונלי לקבלת החלטות מיטביות. המטרה הייתה לאמץ מודל שמקבלי ההחלטות יוכלו לראות לנגד עיניהם, כדי לשפר את תהליכי המדיניות ולמקסם את הרווחה החברתית. בתקופה זו התפתח שם, למשל, תהליך לעיצוב רציונלי ונכון של מדיניות ותכנון מדיניות - מערכת תכנון-תכנות-תקצוב (מתת"ת) (PPBS, Planning-Programming-Budgeting System). על פי מודל זה, בכל תוכנית מדיניות יש להגדיר מטרות ברורות, תוצאות ותפוקות רצויות, לנתח את העלות מול התועלת ולשאוף לטיוב תהליכי המדיניות (Werner & Wegrich, 2007). הרציונל היה לשלב בזירת המדיניות תכנון ארוך טווח המביא בחשבון גם את היבט התקצוב וכרוך בתהליכי התקציב. לפיכך, בעיצוב תוכניות המדיניוּת הובאו בחשבון עלויות תקציביות ושאיפה ליעילות. בשנות ה־70 של המאה ה־20 רווח בממשלות המערב גם שילוב מחקר אמפירי על קבלת החלטות בממשל. למשל, בגרמניה נעשה שילוב של ניתוח מדיניות מסוג זה של תוכניות מדיניוּת, ועל פי גישה זו, שולבו בתהליכי עיצוב המדיניות הציבורית גם הבנות מעולם המיקרו־כלכלה והחשיבה הרציונלית.
גישות המבוססות על מודל רציונלי ספגו ביקורת כבר מראשית הדרך, מצד הזרם הפוליטי־חברתי, שראה בהן גישות טכנוקרטיות וטען שהן מתעלמות ממכלול האינטרסים והערכים המעורבים בתהליכי המדיניות (Wildavsky, 1979). חוקרים החלו לראות בתהליכי עיצוב המדיניות, לרבות שיקולי התקצוב המובאים בהם בחשבון, תוצרים של אינטראקציות ולחצים הדדיים בין שחקנים - קבוצות אינטרסים ושחקני ממשל. לפי הגישות האלה, עיצוב המדיניות מושפע משלל גורמים, ואינו בהכרח תוצר של הליך רציונלי (Wildavsky, 1979). בעקבות זאת צמחו גישות כמו גישת הבחירה הציבורית (ראו פרק 5), שהציגו את תהליך המדיניות לא רק כאיסוף אינפורמציה וניתוחה, אלא גם כיישוב קונפליקטים בין שחקנים.
המשך הפרק בספר המלא

פתח דבר
מדיניות ציבורית ב־360 מעלות נולד מתוך צורכי ההוראה של קורס התואר הראשון במדיניות ציבורית באוניברסיטה הפתוחה, שבו לומדים מדי שנה כ־750 סטודנטים וסטודנטיות: להציג לראשונה בעברית ספר תיאורטי רב־תחומי רחב יריעה בתחום דעת זה, שיכלול גם מקרי בוחן רבים מישראל. שורה של אירועים שהתרחשו בארץ בשנים האחרונות - מגפת הקורונה, הניסיון לקדם רפורמה משפטית, וכמובן המלחמה שפרצה ב־7 באוקטובר 2023 - רק העצימה את הצורך להעניק לציבור הקוראים והקוראות ספר מרחיב דעת, המתייחס גם להקשר המקומי.
לכתיבת הספר גויסו מיטב החוקרים והחוקרות של מדיניות ציבורית בארץ. הפרקים שכתבו מקיפים את מכלול העיסוק בתחום דעת זה, הנוגע למעגל המדיניות כולו על היבטיו השונים - עיצוב, יישום והערכה. תודתנו נתונה להם ולהן על עבודה בלתי נלאית להעמיד פרקים מפורטים ומעודכנים. תודתנו גם לכ־20 חוקרים וחוקרות שחיוו את דעתם על הפרקים וסייעו לשפרם, ולד"ר רנן יזרסקי על סיוע מנהלי. תודה מיוחדת לסגל ההוראה של האוניברסיטה הפתוחה, וכן לסטודנטים ולסטודנטיות הלומדים מדיניות ציבורית, על משוביהם ותובנותיהם.
לבסוף, תודה לצוות הוצאת למדא - ספרי האוניברסיטה הפתוחה: לטלי בלייכר על עריכה מקצועית, לשרונה יוהן על הגהה קפדנית, לזאב פרל על עיצוב העטיפה, לדלית סולומון על העיצוב הגרפי, לרונית בורלא על האיורים, לענת יגנס ולד"ר אלכס ריפ על הטיפול בזכויות היוצרים, לתמי צ'פניק על תיאום עבודת העריכה, ולדינה נוסבאום - המנצחת על הכול.
פרק 1
המדיניות הציבורית ממבט־על
לילך ליטור
1.1 מהי מדיניות ציבורית?
הספר שלפנינו עוסק במדיניות ציבורית. פרק המבוא משקיף על התחום ממעוף הציפור, ומשרטט את קווי המתאר של המושג ממבט־על. כמו כן מפרט המבוא את מכלול ההיבטים התיאורטיים של המדיניות הציבורית שיידונו בהרחבה בהמשך הספר.
ההגדרות ל"מדיניות ציבורית" רבות, והניסיון למצוא הגדרה אחת ממצה הוא כמעט בלתי אפשרי. להגדרתו של תומאס דיי (Thomas Dye), מדיניות ציבורית היא הדברים שממשלות בוחרות לעשות או לא לעשות. כלומר, דיי מתאר את המדיניות הציבורית כעיסוק בשאלה מה ממשלות עושות, האופן שבו הן עושות זאת והמשמעות של עשייתן. כמו כן, לדידו, מדיניות ציבורית היא העיסוק בתחום המדעִי הבוחן פוליטיקה ויכולתו של התחום לתאר תהליכי מדיניות, לנתחם ולהסבירם (Dye, 2008, 1). גם גאי פיטרס (Peters, 2021) מתאר את המדיניות הציבורית באופן דומה, כמקבץ פעולות שממשלות מעורבות בהן במטרה לשנות את הכלכלה והחברה. ההגדרות האלה מתמקדות בפעולות הממשל עצמו, ולפיהן מדיניות היא פעולה שממשלות עושות - בעצמן או באמצעות גורמים אחרים. אך פעמים רבות, הזרקור על בעיות הדורשות אסדרה והתערבות יכול להיות מופנה מצד גופים חוץ־ממשליים.
הגדרות אחרות מדגישות היבט שונה של המדיניות הציבורית, ונסבות על העובדה שעיצוב מדיניות ציבורית נעשה בזירה רוויַת מאבקים בין קבוצות אינטרסים לבין המדינה וכן בין הקבוצות האלה לבין עצמן (Cochran et al., 1999). מאבקים על אופן עיצוב המדיניות ועל אופן יישומה ניטשים גם בין זרועות שונות של הממשל ובין שחקני ממשל שונים, למשל בין הדרג הפוליטי לדרג הבירוקרטי. צ'רלס קוקראן ואלואיז מאלון (Cochran & Malone, 1995) מגדירים את המדיניות הציבורית כתוצר של מאבקים בשדה הפוליטי סביב מטרות המדיניות, תוצריה הרצויים וזהותם של מוטביה. ההגדרה עולה בקנה אחד עם גישת שיווי המשקל בין הקבוצות (group equilibrium theory), הנדונה בפרק 4 בספר, ומתארת את המדיניות הציבורית כתולדה של מאבקים בין קבוצות שונות Anyebe, 2018)).
לצרכינו, כדי להעשיר את הגדרתנו למושג המדיניות הציבורית, נזכיר גם את הגדרתו של דיוויד איסטון לפוליטיקה: הקצאה סמכותית של ערכים בחברה (Easton, 1965). על פי המודל הקלאסי של המנהל הציבורי, עיצוב המדיניות הציבורית מתבסס על הסמכה בחוק - ומכאן רכיב הסמכות בהגדרה (נחמיאס, ארבל־גנץ ומידני, 2010). באופן מסורתי, הגורמים שעיצבו מדיניות היו שחקני ממשל שהוענקה להם סמכות פורמלית לחקיקה. שחקנים רשמיים בזירת המדיניות, כמו הממשל, משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות והפרלמנט, פועלים על פי עקרון חוקיות המנהל, הדורש מרשויות הממשל לפעול רק על פי החוק ורק בתחומי הסמכות שהגדיר להם. העיקרון נשען על התפיסה כי גורמים מדינתיים פועלים במרחב הציבורי, ואין להם משלהם ולא כלום. הם פועלים מכוח הסמכות שהציבור עצמו העניק להם, ולכן מחויבים שלא לחרוג מגדריה. אך כיום מעורבים בזירת המדיניות גם גורמים שלא היו בעבר חלק מזירת המדיניות, שחקנים לא פורמליים כגון גופים פרטיים וארגוני חברה אזרחית. לעתים גורמים אלה פועלים אף ללא כל אסדרה פורמלית של סמכותם לפעולה (Easton, 1965).
רכיב ההקצאה בהגדרתו של איסטון נוגע לכך שהמשאבים לְעולם מוגבלים, ועל כן, בבוא מקבלי ההחלטות לעצב מדיניות עליהם להקצות את המשאבים הכלכליים לתוכניות מדיניות מוגדרות. לפיכך, מדיניות ציבורית כרוכה גם בקביעת סדרי עדיפויות (Easton, 1965).
עוד מזכיר איסטון בהגדרתו ערכים, ובכך כוונתו שקבלת ההחלטות בשדה המדיניות הציבורית היא לעולם ערכית. לכך יש כמה טעמים. ראשית, הממשל עוסק הן בהקצאת משאבים חומריים והן במדיניות הנוגעת לערכים סמליים, כמו חירויות הפרט. העיסוק בהחלטות הנוגעות לדמוקרטיה ולכבוד האדם, לדוגמה, הוא ערכי (DeLeon & Vogenbeck, 2007). שנית, כאמור, מוגבלוּת המשאבים מובילה לצורך לתעדף קבוצות ותוכניות, פעולה הכרוכה בהפעלת שיקול דעת ערכי. קבלת ההחלטות של אנשי ממשל מערבת אינטרסים, ערכים ותפיסות המשפיעים על עיצוב המדיניות ועל אופן יישומה, ואינה חפה מפוליטיקה. תפיסה זו היא העומדת ברקע גישות תיאורטיות שונות הנדונות בספר, שמנתחות את תהליכי המדיניות הציבורית, הקבוצות והאינטרסים המשולבים בתהליכי המדיניות, כגון גישת הרב־תרבותיות (מאוטנר, 2008), המפורטת בפרק 2, או גישת הבחירה הציבורית (Dye, 2008, 24), המפורטת בפרק 5. ושלישית, המדיניות הציבורית תלויַת חברה ותלויה באידיאולוגיה ובערכים שהחברה נטועה בהם (נחמיאס, ארבל־גנץ ומידני, 2010). במדינות שונות תיתכן מדיניות ציבורית שונה, בהתאם לאידיאולוגיה ולערכים המקובלים בהן. לדוגמה, בארצות הברית אידיאולוגיה ניאו־ליברלית קפיטליסטית הובילה להיווצרות מדינת רווחה ליברלית, הפורסת רשת מגן אחרונה לנזקקים בלבד. המדיניות הציבורית שהותאמה לגישה זו כללה מיסוי נמוך, במטרה לאפשר לתאגידים פעילות כלכלית מיטבית, ודבר זה הוביל לקבלת הפערים החברתיים כדבר נתון, ואף חיובי - המחולל צמיחה. בשל המדיניות הזאת מוצעים בארצות הברית שירותים ציבוריים צרים בלבד, והם מופרטים וניתנים בעיקר לנזקקים (למשל, שירותי בריאות הניתנים לעניים ולנזקקים באמצעות התוכניות Medicare ו־Medicaid). לעומת זאת, במדינות סקנדינביה הובילה אידיאולוגיה שונה, המבוססת על תפיסה סוציאל־דמוקרטית של אוניברסליות, להיווצרות מדינוֹת רווחה סוציאל־דמוקרטיות, ששירותיהן הציבוריים נרחבים. תכלית המדיניות הזאת היא צמצום פערים חברתיים, ומתוך תפיסה של אזרחות חברתית נקבעה במדינות אלו זכאות גורפת לשירותי הבריאות לכלל פרטי האוכלוסייה, לרבות מהגרים ושוהים בלתי חוקיים.
לעתים, כפי שעולה מגישת הרב־תרבותיות (הנדונה בפרק 2 בספר), תכוון המדיניות הציבורית להגשמת ערכיהן ותרבותן של אחדות מן הקבוצות בחברה הפלורליסטית. למשל, חוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים, התשס"ח-2008 בישראל מאפשר לקבוצות שאורחות חייהן ייחודיים או קבוצות הדוגלות בתפיסות ערכיות תרבותיות נבדלות לקיים מערכת חינוך פרטית נפרדת בצד המערכת הממלכתית. ברוח זו צמחו בארץ גם בתי ספר הפועלים על פי תוכנית חינוך ערכית ופדגוגית שתואמת את צורכיהן וערכיהן של קהילות מוגדרות, כגון בתי ספר לחינוך אנתרופוסופי, בתי ספר דמוקרטיים ובתי ספר כנסייתיים.
הערכים שהמדיניות הציבורית בוחרת לקדם נקבעים, בין השאר, על פי המצב הקיים בחברה (Peters, 2018). למשל, בחברה הישראלית שורר אי־שוויון ניכר בשכר בין גברים לנשים, ולכן תוכניות מדיניות שהתגבשו בשנים האחרונות שואפות להגשים ערך של שוויון. בשנת 2020 נקבעה לראשונה, בסעיף 6ב לחוק שכר שווה לעובדת ולעובד, התשנ"ו-1996, חובת פרסום דוח מגדרי לפילוח השכר על בסיס מין בכל ארגון המעסיק למעלה מ־518 עובדים. בהתאם לקבוע בחוק, נדרשים הגופים האלה לפרסם דוח המפרט את ממוצע פערי השכר בין גברים לנשים באחוזים בכל קבוצת עובדים המועסקים אצלם, בציון סוגי המשרות והדרגות.
בעידן המודרני פעולות הממשל נרחבות. הן משתרעות על תחומים שונים ומספקות שירותים וטובין ציבוריים לאזרחים במגוון אופנים. תוכניות מדיניוּת יכולות ללבוש צורות שונות. ככלל, תוכנית מדיניות היא דרכו של הממשל על זרועותיו להצהיר מה בכוונתו לעשות - אילו חוקים יחוקק, אילו תקנות, צווים ומיסים יאכוף, ואילו החלטות ממשלה או כללים של רשויות רגולטוריות, פסקי דין והנחיות צפויים לעלות על סדר היום (Birkland, 2011, 7).
חוקרים רבים, ובהם אן שניידר והלן אינגרם (Schneider & Ingram, 1997), מתארים תוכניות מדיניות ככאלה המעוצבות לא רק בחקיקה ובהסדרים פורמליים, אלא גם באמצעות דפוסי התנהגות ושיח המגדירים ערכים. מחקרים אלו מתמקדים בהיבטים של פרקטיקות נוהגות, דיונים עם הציבור ושיח ציבורי, וכן בפרשנות הניתנת לניירות מדיניות, המשפיעים אף הם על תוכן המדיניות הציבורית. ההשפעה של פרשנות ושיח ועל תוכן המדיניות באה לידי ביטוי בגישות פרשניות ודיוניות, כגון אלו הנדונות בספר זה בפרק 6 ובפרק 8. מכאן, חקר המדיניות הציבורית צריך לעסוק לא רק בחוק הכתוב ובניירות המדיניות, אלא גם בדברים שמעבר לכך. תהליכי עיצוב המדיניות ממשיכים גם לאחר כתיבת התוכנית, והמדיניות משתנה לכל אורך הדרך. עניין זה מביא לידי ביטוי את השפעתם של שלל גורמים בשלבי המדיניות השונים, כגון תגובות הציבור הרחב ושיתוף הציבור בעיצוב תוכני המדיניות, ערכי הדרג הבירוקרטי ועמדות הפרטים בדרג זה בשלב היישום, ותהליכי ההערכה הנעשים בשלבים מאוחרים יותר.
למדיניות ציבורית כמה מאפיינים. ראשית, כמובן, בולט ההיבט הציבורי של המדיניות. קביעת מדיניות נעשית בשם הציבור ולמענו (Peters, 2021). החלטות הנוגעות למדיניות ציבורית משפיעות על היקף רחב של אנשים ומשרתות מגוון אינטרסים (Birkland, 2011, 8–9). ההיבט הזה מתקשר לתפיסת האמנה החברתית, שלפיה המדינה פועלת על בסיס הסכמתם של בני החברה לוותר על סמכויותיהם לטובת שלטון מרכזי. בבסיס ההתארגנות המדינתית עומד חוזה וירטואלי בין הפרטים, הכולל הסכמה להסדרת מדיניות בידי הממשל המארגן את הסדר החברתי. אם כן, יכולת המדינה לפעול להסדרת תחומים שונים נובעת מכוח ההסכמה של האזרחים שבשליטתה.
שנית, תוכניות מדיניוּת אידיאליות, הנקבעות מכוחו של הציבור, מקדמות את האינטרס הציבורי - הרצונות והשאיפות של פרטי החברה שהמדיניות נועדה לשרתם. מושג האינטרס הציבורי חמקמק וקשה להגדרה, ויש לתת את הדעת על כך שאנשים שונים תופסים אותו באופן שונה. למשל, בבחינת מדיניותה של רשות רגולטורית המסדירה תחבורה ציבורית מופרטת בפריפריה, ואף קובעת פיקוח על המחיר - כדי להשיג צדק חברתי - יש שיטענו כי היא מגשימה אינטרס ציבורי. אחרים, לעומתם, יטענו כי האינטרס הציבורי טמון בקביעת תעריפים רווחיים דווקא, במיסוי נמוך ובהטבות שימשכו לפריפריה חברות ומשקיעים, דבר שיגביר את התעסוקה, ולבסוף, בהתאמת שירותי התחבורה הקיימים לצורכי רוב הציבור. עולה השאלה אם הגשמת האינטרס הציבורי אכן מחייבת בחינה של יעילות תוכנית המדיניות, קרי: ההיתכנות מבחינת חשבון עלות-תועלת, או שגיבוש תוכנית מדיניוּת ייתכן גם אם אפשר להצביע רק על אפקטיביות עבור הציבור. שאלה אחרת היא אם האינטרס הציבורי נמדד בהכרח על פי יעילותה של המדיניות, או שאפשר להעריכו גם על פי המטרה הערכית והסמלית שהמדיניות מבקשת להגשים. למשל, השקת רכבת ישירה הנוסעת מתל אביב לירושלים ב־26 דקות בלבד כרוכה בעלויות עצומות, וייתכן שאין לה היתכנות כלכלית, אך לאור החשיבות של נגישות לעיר הבירה, כסמל, המדיניות שהובילה לכך נתפסת מוצדקת. לא אחת, השאיפה למדיניות שתגשים את האינטרס הציבורי אינה מתממשת, בשל מערך האינטרסים, הערכים ויחסי הכוחות המשפיעים על גיבוש תוכנית המדיניות הנתונה. מקבלי החלטות מתקשים להגשים את האינטרס הציבורי גם לנוכח מחסור תדיר בזמן ובמשאבים, וחוסר ודאות בנוגע לתוצאות המדיניוּת.
שלישית, הצדקותיה השונות של המדיניות הציבורית הן המובילות לעיצובה. המדיניות נקבעת כתגובה לבעיית מדיניות (policy problem), הדורשת את תשומת ליבה של המדינה ואת התערבותה. על פי פיטרס, בעיית מדיניות היא מצב שהאזרחים ומקבלי ההחלטות תופסים כלא רצוי (Peters, 2021, 14). המדיניות הציבורית מכוונת תמיד למטרות מוגדרות, ובעיקר לפתרון בעיית מדיניות כלשהי (Birkland, 2011, 8–9). היא מוּנעת מהצורך לבחון אם בעיית מדיניות זו או אחרת ניתנת לפתרון, מה הם הפתרונות הפוטנציאליים, אילו מהם אפקטיביים ומהן העלויות הכרוכות בהם.
1.2 הצדקות למדיניות ציבורית
לגיבוש מדיניות ציבורית, ובכלל להתערבות המדינה בספֵרה החברתית להסדרת בעיות מדיניות, שלושה מינים עיקריים של הצדקות: הצדקות כלכליות, בדמות כשלי שוק (market failures); הצדקות שאינן כלכליות, כגון כשלים חברתיים (social failures) ורב־תרבותיוּת, והצדקות אחרות, כגון כשלי ממשל (governance failures) (Peters, 2021).
הצדקות מהסוג הראשון טמונות אפוא בקיומם של כשלי שוק: מצבים שבהם יש חריגה ממנגנון השוק המשוכלל (מנגנון שבאופן טבעי מגיע לשיווי משקל אופטימלי לרווחת הציבור והצרכנים), למשל בקיומם של מונופולים, השפעות חיצוניות שליליות או אסימטרייה במידע. לדוגמה, מצב שבו מוצרי טואלטיקה נמכרים באריזות בגדלים שונים מגבש כשל של אסימטרייה במידע, כי הציבור מתקשה לדעת מהו המחיר האמיתי של המוצר ולהשוות למוצרים מתחרים. כשל זה מוביל לצורך באסדרה, ואכן, לעניין זה נקבעה רגולציה בס' 17 לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981, המחייבת יצרנים לפרסם מחיר ל־100 מ"ל מוצר כדי לאפשר השוואה בין מוצרים מתחרים. כשל של מונופול וריכוזיות בשוק מתקיים, למשל, בענף המזון, שהוא ריכוזי, כלומר היצרנים בו מעטים וכל אחד מהם חולש על נתח גדול מהשוק. בענף זה מתקיימים גם גורמים אחרים התורמים לריכוזיות, כגון שיעורי מכס גבוהים ומכסות יבוא, המונעים יבוא חופשי של מזון (אטר, 2019). כשל של ריכוזיות מסוג זה מגבש צורך במדיניות של דה־רגולציה ופתיחת שווקים לתחרות, באמצעות הסרת חסמים רגולטוריים, ביטול מכסים והפחתת דרישות בירוקרטיות (אטר, 2019). סוגיית כשלי השוק נדונה בספר בפרק 3.
ישנן כמה הצדקות למדיניות ציבורית שאינן כלכליות. ראשונה היא השאיפה לרב־תרבותיות, המובילה לגיבוש מדיניות שבה יוכלו קהילות בעלות זהות מובחנת, כגון נשים, מיעוטים, עולים חדשים וקהילות אתניות, להגשים את זהותן (מאוטנר, 2008). עניין זה נדון בספר בפרק 2. הצדקות אחרות שאינן כלכליות טמונות בבעיות חברתיות. פיטרס מגדיר הצדקות אלה למדיניות ציבורית ככשלי חברה (social failures): בעיות חברתיות כגון עוני, פערים חברתיים, פשע, נשירה מבתי ספר ועוד, שכדי לפותרן יש צורך בהתערבות מדינתית (Peters, 2021, 16–17). אחת הבעיות החברתיות המרכזיות בשנים האחרונות בישראל, לדוגמה, היא אלימות כלפי נשים, שעל פי המדד של ויצ"ו, גברה בשנים 2019-2020, ובמיוחד בתקופת הקורונה (שחם חדד וּוייט, 2020). הצדקה חברתית מרכזית למדיניות ציבורית יכולה להיות, למשל, השאיפה לקידום צדק חלוקתי. צדק חלוקתי הוא צמצום אי־השוויון החברתי־כלכלי (Weimer & Vining, 2005, 133–139). הצורך לממש את כבוד האדם מוביל לשאיפה להבטיח לכלל פרטי החברה קיום בכבוד מינימלי, לכל הפחות. הצורך הזה, להבטיח לאזרחים קיום בכבוד כחלק מהשאיפה לצדק חלוקתי, הוא אחד הטעמים לגיבוש תוכניות מדיניוּת שתכליתן קידום אוכלוסיות מוחלשות (Weimer & Vining, 2005, 144).
בישראל בעיית אי־השוויון היא בעיה חברתית משמעותית. מאז שנות ה־60 של המאה ה־20, שבהן ישראל נחשבה אחת המדינות השוויוניות ביותר בעולם המערבי מבחינה חברתית־כלכלית, התגלעו בה פערים גדולים מאוד בין קבוצות אוכלוסייה שונות, והעוצמה הכלכלית רוכזה בידי פלח מצומצם של בעלי הון (מאוטנר, 2000). אי־השוויון בא לידי ביטוי, בין השאר, בפערים בנגישות לקבלת שירותים ציבוריים, ובתחום הבריאות בישראל, למרות קיומו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, הלכו והופרטו נתחים גדולים משירותי הבריאות לטובת רפואה פרטית, וחלק גדול ממימון השירותים הועבר לציבור (פילק, 2000). חלק ניכר מקבלת שירותי הבריאות מותנה כיום ברכישת ביטוחים משלימים של קופות החולים או בתשלומים נוספים בעת קבלת שירותים שונים, כמו צילומי רנטגן. כלומר, נגישותם של שירותי הבריאות לעשירונים התחתונים ולתושבי הפריפריה נמוכה. מדד ג'יני, המודד רמות אי־שוויון בחלוקת ההכנסות, גבוה בישראל, ומדורג בין הגבוהים ביותר ב־OECD. עניין זה דורש גיבוש מדיניות שתוביל לצדק חלוקתי. עם זאת, בשנים האחרונות, כתוצאה ממדיניות שננקטה לצמצום הפערים, המדד נמצא בירידה: על פי נתוני הביטוח הלאומי בשנת 2015 המדד היה 0.395, לעומת 0.3649 בשנת 2020 (אך המדד עלה ועמד על 0.3685 בשנת 2022) (הביטוח הלאומי, 2021; 2023). דוגמה בולטת למדיניות כזו היא הנהגתו של מענק עבודה מרשות המיסים, המכונה "מס הכנסה שלילי". המענק נועד לתמוך בתושבים עובדים שעל אף עבודתם שרויים במצוקה כלכלית וחיים בעוני.
הקושי בהתמודדות עם כשלי חברה טמון, בין השאר, בנזילות הקטגוריות: התשובה לשאלה מה יוגדר בעיה ציבורית חברתית אינה חד־משמעית. כמו כן, בשאלת הזיהוי של בעיות חברתיות והצורך להתערב בהן קיים משקל לא מבוטל לגישות אידיאולוגיות ופוליטיקה. ראו, למשל, את נושא העוני. הימין החברתי־כלכלי, הדוגל באידיאולוגיה ניאו־ליברלית, יאפיין אדם החי בעוני כמי שלא נקט אמצעים או לא התאמץ כדי להיחלץ ממצבי עוני ומחסור, ואף יְיַחֵס לו תרבות של היעדר נכונות לעבודה קשה. לעומת זאת, השמאל הפוליטי, הדוגל באידיאולוגיה סוציאל־דמוקרטית, ייטה לראות את החיים בעוני ככאלה שנולדו לתוך סביבה חברתית כלכלית מסוימת, המגבילה את יכולתם לקיום בכבוד, ויְיַחס מצבי עוני להיעדר תמיכה ממשלתית מספקת בקבוצות מוחלשות (Peters, 2021, 17–18).
הצדקות מסוג שלישי הן כשלי ממשל (Wolf, 1987). סוג אחד של כשלי ממשל הוא שחיתויות ואי־סדרים, כגון שימוש במשאבים ציבוריים למטרות פרטיות (Lowi, 1972). אלו מתרחשים, בין השאר, במשטרים הנגועים בניגוד עניינים בין אינטרסים של מקבלי ההחלטות לבין האינטרס הציבורי, או במשטרים המתאפיינים בהעדפה בולטת של אינטרסים פרטיים של קבוצות המקורבות לממשל. כשלי ממשל כוללים גם בעיות ציבוריות אחרות, המאפיינות את המודל הבירוקרטי שבו המִנהל הציבורי מאורגן. אלה כשלים כגון בעיית המְנַהל-סוכן principal-agent problem)), מצב שבו חילוקי דעות בין הדרג הפוליטי והדרג הבירוקרטי מובילים להיעדר משילות ופוגמים באפקטיביות של המדיניות. במצב זה, עמדות, ערכים ותפיסות שהדרג הבירוקרטי מביא לידי ביטוי בעת יישום המדיניות מקשים את יישומה. דוגמה ידועה לכך היא התפטרותו של הכלכלן הראשי מיכאל שראל, בשל חוסר נכונותו לתמוך בתוכנית המדיניות שהגה שר האוצר דאז יאיר לפיד להקלות בדיור לזוגות צעירים, הידועה כ"תוכנית מע"מ אפס" (תוכנית לרכישת דירה מוזלת ללא מע"מ לזוגות חסרי דיור). עוד סוג של כשלי ממשל המאפיינים את המודל הבירוקרטי הוא הבעיה של עלויות שקועות (sunk costs) (Meer, 2017), מצב שבו בירוקרטים ומעצבי מדיניות מוגבלים ביכולתם להחליט החלטות בגלל תשומות שהושקעו בעבר, ולכן ההחלטות שביכולתם לקבל אינן תמיד מיטביות. כשל העלויות השקועות מאפיין ארגונים בכלל, אך הוא חמור במיוחד במנהל הציבורי, בגלל התשומות הרבות הכרוכות בקבלת החלטות במודל הבירוקרטי.
עוד סוג של כשלי ממשל הוא כשלים הכרוכים בשיטת הממשל המודרנית, שהיא לרוב דמוקרטיה של נציגים (Weimer & Vining, 2005, 163–179). כשלים אלו מבטאים פער בין הרצון האמיתי של הציבור לבין המדיניות המעוצבת בפועל, פער הנובע, לעתים, מנטייתן של מפלגות להדגיש נושאים המשותפים לנתח רחב ככל האפשר בקהל הבוחרים, כגון נושאי חוץ וביטחון (נחמיאס, ארבל־גנץ ומידני, 2010), ולהזניח נושאים שאינם מרכזיים, כמו סוגיות חברתיות. דוגמה לכך היא למשל הזנחתה של בעיית הדיור הציבורי במשך שנים. למרות שאיפתם של חלקים נרחבים מן הציבור כל השנים לטפל במשבר הדיור ולקדם דיור ציבורי, הנושא לא זכה למענה מספק במדיניות הציבורית. תחום הדיור הציבורי לקה בהיעדר השקעה תקציבית, והיקף הדיור הציבורי שהמדינה סיפקה הלך ופחת משנה לשנה. ככלל, בשנים 2000-2016 פחתו ההוצאות הממשלתיות על שיכון ודיור באופן תלול (גל ומדהלה, 2017).
כשל הכרוך בדמוקרטיה של נציגים נובע גם מתופעה של פרסונליזציה של הפוליטיקה ועליית הפוליטיקה האישית (Bennett, 2012), שבה הציבור נוטה להצביע בבחירות על פי האישיוּת והאופי של המנהיג העומד בראש המפלגה, ולא בהתאם למצע ולאידיאולוגיה המפלגתית. למשל, הציבור עשוי להימנע מבחירה במפלגה זו או אחרת כי המנהיג אינו כריזמטי דיו בעיניו. גדעון רהט מצא כי בישראל התחולל תהליך בולט של פרסונליזציה, וכי התרבות הפוליטית בארץ כיום מדגישה מאוד את הרכיב האישי (רהט, 2019). כתוצאה מכך, ייתכן פער בין העדפותיו האמיתיות של הציבור לבין בחירתו בקלפי, שייתרגם לכדי מדיניות שלא תשקף את הרצון הציבורי לאשורו. הפרסונליזציה של הפוליטיקה מציבה קשיים לדמוקרטיה הייצוגית.
עוד רכיב שעשוי ליצור כשל ממשל בדמוקרטיה של נציגים הוא הצורך בקבוצות מאורגנות היטב כדי לקדם סוגיות פוליטיות. מן הסיבה הזאת, נושאים כגון איכות הסביבה ומִחזור אינם באים לידי ביטוי מספיק במדיניות הציבורית בישראל, מכיוון שלמרות חשיבותם המכרעת לחלקים נרחבים בציבור, חסרה התארגנות של קבוצות סביבם. בעיה אחרת נובעת מפער בין המצע המפלגתי לבין הנושאים שבסופו של דבר המפלגות בוחרות לקדם הלכה למעשה בכנסת.
1.3 תרומתו של התחום, או: מדוע ללמוד מדיניות ציבורית?
חקר המדיניות הציבורית הוא אמנות ומלאכה גם יחד. הוא אמנות מכיוון שהוא דורש תבונה, יצירתיות ומעוף בזיהוי בעיות ציבוריות ותיאורן, וכן בגיבוש תוכניות מדיניוּת שיתאימו לבעיות, אך הוא מלאכה מכיוון שפעולות אלה לרוב דורשות ידע מקצועי או אקדמי מוגדר. לעומת התחום הקלאסי של מדע המדינה, המתמקד בחקר הפוליטיקה, החידוש בתחום המדיניות הציבורית הוא התמקדותו בסיבות ובתוצאות של מדיניות ממשלתית. חקר המדיניות הציבורית כולל את בחינת תוכנן של תוכניות מדיניוּת ואת בחינת ההשפעה של כוחות חברתיים ופוליטיים על גיבושן, וכן את בחינת תוצאותיהן והשפעותיהן על החברה. מחקרי מדיניות מלמדים, למשל, כיצד לתאר את תהליכי המדיניות ואת דרכי הפעולה של הממשל; ניתוחי מדיניות מלמדים כיצד ממשלות פועלות בתחומי הרווחה, הביטחון, החינוך, הבריאות ועוד, ומאפשרים להתחקות אחר שורשי המדיניות והסיבות לה. בתחום זה נחקור, למשל, את מידת ההשפעה של קבוצות אינטרסים, לוביסטים, גורמי שוק וחברה על גיבוש תוכנית מדיניוּת נתונה, ונבין כיצד מוסדות שונים משפיעים על המדיניות. חקר המדיניות הציבורית יאפשר לנו להבין לעומקן גם את תוצאותיהן והשפעותיהן של תוכניות מדיניוּת שיושמו בעבר על היבטים שונים - חברתיים, תרבותיים, כלכליים - וכן להעריך מראש את תוצאותיה הצפויות של מדיניות שתיושם בעתיד (Dye, 2008).
על פי קלארק קוקראן ואחרים, יש ללמוד מדיניות ציבורית בשל האוריינטציה התיאורטית של התחום (Cochran et al., 1999); לעומתם, ג'יימס אנדרסון טוען כי הסיבה ללימוד התחום נעוצה באוריינטציה המדעית שלו (Anderson, 2000). למעשה, תחום המדיניות הציבורית משלב הן היבטים תיאורטיים והן היבטים מעשיים. מלבד הידע התיאורטי האקדמי שלימוד התחום מקנה לאנשי האקדמיה ולמכונים החוקרים את השדה הפוליטי של פעולות המִנהל, זהו מדע יישומי, שהבנתו מאפשרת ללומדיו לשכלל לפיו את פעולותיהם בחיי היום־יום, למשל בעבודת המִנהל הציבורי. חקר התחום מאפשר גם לאזרחים להבין את פעולות המִנהל, דבר שיש בו כדי לתרום לכל אזרח ואזרח. חקר המדיניות הציבורית נעשה במגוון ארגונים ולצרכים שונים, ומשמש בפרקטיקה במוסדות רבים. בממשל עצמו, ניתוח מדיניות נועד לזהות בעיות מדיניוּת בצורה הטובה ביותר, ולפתח חלופות מדיניוּת יעילות להתמודדות עימן. לימוד המדיניות הציבורית באופן מקצועי מספק לאנשי ממשל ולרגולטורים ארגז כלים לגיבוש מנגנונים יעילים ומיטיבים.
במוסדות להשכלה גבוהה ובמכוני מחקר מתבצע חקר המדיניות לצרכים אקדמיים. החוקרים והחוקרות במוסדות אלה משתמשים בתיאוריות ובגישות למדיניות ציבורית כדי לבחון תהליכים בזירת המדיניות, ותוצרי מחקריהם משמשים בהמשך גם את מקבלי ההחלטות. התפתחות המדיניות הציבורית כתחום מבוסס מדע יצרה גם שימוש גובר בפרקטיקה בתהליכי מדיניות מבוססי ממצאים (evidence-based policies), הנתמכים בנתונים אמפיריים ובמחקרי מדיניות. וכאמור, גם אזרחים עשויים להיעזר בידע על תהליכי מדיניות כדי לבחון את המתרחש בממשל ולהעריכו. חקר המדיניות עשוי לסייע לאזרחים להתמצא בזירה הפוליטית ולפעול בה, לבחור באיזו מדיניות יתמכו ולשפר את השפעתם על הזירה השלטונית.
1.4 מדיניות ציבורית כמדע רב־תחומי
שדה המחקר של המדיניות הציבורית הוא רב־תחומי (Smith & Larimer, 2018). זוהי נקודת מפגש בין תחומי מחקר ומדע שונים, ובהם פסיכולוגיה, כלכלה, משפטים, מדעי המדינה ויחסים בין־לאומיים. דוגמה לסוגיה שתיחשב רב־תחומית היא כשלי שוק, שנדונה בספר בפרק 3. ניתוח נושאים הקשורים לכשלי שוק כרוך בתובנות מתחום המיקרו־כלכלה, בהיבטים של יעילות כלכלית והגדלת הרווחה המצרפית. יתרה מכך, לעצם ביסוסו של תחום המדיניות הציבורית על המודל הרציונלי, בבחינת עלות-תועלת, נדרש שימוש במודלים כלכליים, ולפיכך, בחינת חלופות מדיניוּת על פי המודלים האלו - נדבך חשוב בהתנהלותו של המנהל הציבורי המודרני - היא פרקטיקה הלקוחה מתחום הכלכלה הציבורית. כלומר, כבר מראשית התפתחותו מיזג תחום הידע של המדיניות הציבורית גישות מתחומי הכלכלה הציבורית, המנהל הציבורי והמדיניות.
דוגמה אחרת לאופייה הרב־תחומי של הדיסציפלינה היא תחום המדיניות הציבורית ההתנהגותית, שנדון בספר בפרק 11, המשלב גישות מתחומי הפסיכולוגיה, הכלכלה והמדיניות הציבורית. במדיניות הציבורית המסורתית מקובל מגוון רב של כלי מדיניות, בהם כלים קלאסיים להסדרת כשלי שוק, כגון מיסוי, הטבות, רגולציה, דה־רגולציה ואספקת מידע. במסגרת המדיניות הציבורית ההתנהגותית פותח כלי חדשני, המכונה הֶינֵד (nudge), ששואב מכלכלה התנהגותית ומפסיכולוגיה. הֶינד הוא התערבות המעוצבת בהתאם להטיותיהם הפסיכולוגיות של פרטים מהציבור, שנועדה לכוונם לקבל את ההחלטות המיטביות לפי מטרות המדיניות הציבורית.
המדיניות הציבורית המסורתית התפתחה סביב התפיסה כי כיצורים תבוניים, פרטים בחברה מכלכלים את צעדיהם בהתאם לשיקולי עלות-תועלת ופועלים על פי מודל רציונלי של קבלת החלטות. לפי הגישה הזאת, סברו בעבר כי די להשתמש בכלי המדיניות המסורתיים לפתרון בעיות (למשל, אספקת מידע לפתרון כשל שוק של אסימטרייה במידע). אך בחלוף השנים התבססה ההבנה כי הכלים המסורתיים אינם תמיד מספיקים, מכיוון שאנשים אינם בהכרח יצורים רציונליים, אלא פועלים על פי מודל אי־רציונלי ומתאפיינים בהטיות פסיכולוגיות (Hansen & Jespersen, 2013). משום כך החלו להביא בחשבון גם את ההטיות הפסיכולוגיות של הפרט בעת תכנון המדיניות. למשל, לאור הנטייה לפעול מכוח האינרציה - בהינתן ברירת מחדל כלשהי, מרבית הציבור לא ינקוט פעולה אקטיבית כדי לשנותה - החלו להיעזר בכלֵי מדיניות מסוג הֶינֵד: קבעו הֶסדרים כברירת מחדל, מתוך הבנה שאנשים לרוב יאמצו אותם בלי לשנותם (Landry, 2019). למשל, בשנת 2016, כדי לעודד את הציבור למזג את קרנות הפנסיה הרגילות עם קרנות ללא תנועה, המתאפיינות בדמי ניהול גבוהים ובשחיקת החיסכון, נקבעה ברירת מחדל של מיזוג אוטומטי, וכל המעוניין להימנע מן המהלך הוזמן לבטלו באופן פעיל (המהלך עוּגן בחוזר 2016-3-3, כללי איחוד חשבונות קיימים בקרנות פנסיה חדשות - הוראת שעה). מדיניות הֶינד אחרת, המותאמת לנטייתם של אנשים לבחור דברים בולטים, המוצגים לפניהם בבירור, מורה לציין מוצרים עתירי סוכר, מלח ושומן באמצעות מדבקה אדומה עגולה. הופעתם הברורה של הנתונים על גבי המוצר משפיעה על בחירות האנשים.
הרב־תחומיות של המדיניות הציבורית מתוארת גם בפרק 8 בספר זה, העוסק בזרם הביקורתי של חקר המדיניות הציבורית. המדיניות הציבורית הביקורתית היא תוצר ההצטלבות של תחום המדיניות הציבורית עם תחום הסוציולוגיה. כאנטיתזה לזרם המסורתי, שראה במדיניות הציבורית תחום של מדע אמפירי, תיאוריות סוציולוגיות שונות, כגון מרקסיזם ופמיניזם, היו מסד לפיתוח זרם ביקורתי קונסטרוקטיביסטי. בין השאר טען הזרם החדש כי המדיניות הציבורית לוקה ב"עיוורון צבעים" (כלומר, מתעלמת מהבדלים אתניים, מגדריים ותרבותיים בין קבוצות היעד של המדיניות הציבורית), וכי היא הבסיס לשעתוק יחסי כוחות הקיימים בחברה, הפועלים להדרת קבוצות שונות, לאפלייתן או לקיפוחן, במסווה של נתונים אובייקטיביים מדעיים (Peters, 2021, 4–6). על פי התפיסה הקונסטרוקטיביסטית, את המדיניות הציבורית מכוננים גורמים חברתיים, ולכן היא תוצר של מבנים חברתיים קיימים ויחסי כוחות יותר מאשר של תהליך אמפירי מדעי. פרנק פישר (Fischer, 2007), למשל, הראה שבמידה רבה, מדיניות ציבורית מעוצבת בתהליכים חברתיים של שיח וארגומנטציה (argumentation) יותר מאשר בתהליכים של ניתוח רציונלי.
גם בתחום הבלשנות והפנומנולוגיה גובשו גישות פרשניות וגישות נרטיביות למדיניות ציבורית, שאף הן נמנות עם הגישות הביקורתיות למדיניות. דוגמה לכך היא, למשל, מחקרה של דבורה ינוב על המתנ"סים בארץ בשנות ה־60 של המאה ה־20 (Yanow, 1993). ינוב הראתה כי הצגת המתנ"ס כ"סופרמרקט של חוגים" מיתגה אותו כמקור של חדשנות ויוזמה, שנועד, להכאורה, להגשים את יעדיו - מתן שירותים חברתיים מתקדמים וקידום הפריפריה - באופן אובייקטיבי. ואולם, ינוב הראתה שלעומת תדמיתם, בפועל היו המתנ"סים בעיירות הפיתוח למכשיר ששימר פערים חברתיים והותיר את תושבי עיירות הפיתוח הרחק מאחור. כך, למשל, ניתחה ינוב את הניסיון להנחיל תרבות אשכנזית (כגון בלט ומוזיקה קלאסית) באמצעות דימויים של חדשנות, דבר שמנע מן העולים החדשים את האפשרות לשמר את תרבותם ופגם בנגישותם של שירותי התרבות.
הפרק העוסק בכלכלה פוליטית בספר זה (פרק 7) מדגים אף הוא נקודת מפגש - בין מדיניות ציבורית, יחסים בין־לאומיים וסוציולוגיה. למשל, תופעת הגלובליזציה ועלייתם של מוסדות וארגונים בין־לאומיים המגבשים מדיניות על־לאומית, והיחס שבין הארגונים והמוסדות הללו לבין מדינות הלאום - כל אלו נושאים הלקוחים מתחום היחסים הבין־לאומיים ומשמשים במדיניות ציבורית. בצד תופעות אלה, גם המוביליות של תאגידים בעולם - יכולתם להעביר את הייצור למדינות עולם שלישי ולהתחמק מתחולתם של כללים רגולטוריים - השפיעה רבות על תחום המדיניות הציבורית. תהליכים אלה הובילו ללחצים על מדינות הלאום, ועיצבו את יכולתן של מדינות לגבש מדיניות ציבורית אפקטיבית בזירה המקומית.
משקלם של היבטים משפטיים בזירת המדיניות הציבורית אינו מבוטל. מאחורי חלק ניכר מן ההצדקות למדיניות ציבורית עומדות זכויות האדם. בישראל זכויות אלו מעוגנות בשני חוקי היסוד שנחקקו בשנות ה־90 של המאה ה־20, חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק־יסוד: חופש העיסוק. סוג אחד של זכויות אדם הן זכויות אינדיווידואליות. אלה, בעיקרן, זכויות אזרחיות פוליטיות, כגון הזכות לחופש ביטוי ולחופש הפגנה, לחירות ולכבוד, המחייבות את המדינה למדיניות ציבורית שתקדם את אינטרס הפרט. זכויות אלה, הנמנות עם הדור הראשון של זכויות האדם, התפתחו בעיקר סביב המהפכה הצרפתית, שקראה לחירות ולשוויון בפני החוק. הזכויות מן הדור הראשון, המכונות גם זכויות ליברליות או זכויות טבעיות, עלו מכּתבים של הוגי דעות ליברלים מן המאה ה־18 וה־19. למשל, ג'ון לוק (John Locke), שהיה אבי הדמוקרטיה הליברלית, ציין כי על המדינה מוטלת החובה להבטיח לפרטים זכויות טבעיות, ובהן הזכות להגנה על החיים ועל הגוף. לפיכך, מדיניות המסדירה מוצרים ציבוריים כמו ביטחון לאומי, צבא ומשטרה, מממשת את הזכות הזאת ושואבת מכאן את הצדקתה.
פרק 2 בספר זה, העוסק בהצדקות ערכיות ורב־תרבותיות, מדגים את ההצטלבות בין היבטים משפטיים ומדיניות. הפרק דן בחשיבותן של הזכויות האזרחיות הפוליטיות מן הדור הראשון ועל תרומתן לתחום המדיניות הציבורית. אחדות מן הגישות הערכיות הנסקרות בפרק מניחות מראש את חשיבותן של זכויות האדם ומכירות בצורך לממש זכויות מהדור הראשון. לעניין זה, גישת הצדק כהוגנות של ג'ון רולס (John Rawls), המדגישה את זכויותיהם של פרטים בחברה לשוויון ולחירות אישית, מצדיקה מדיניות ציבורית שתכליתה להגשים חירות של יחידים ולפעול לחלוקה שוויונית בחברה.
הדור השני של זכויות האדם הוא הזכויות החברתיות־כלכליות, המעגנות אינטרסים כלכליים וחברתיים של אזרחים, כגון הזכות לקיום בכבוד ולביטחון סוציאלי, לדיור ולמזון. פגיעה בזכויות אלה מעידה על קיומם של כשלי חברה ומעלה סוגיות של צדק חלוקתי, והצורך לקיימן עשוי להצדיק מדיניות ציבורית שתכליתה צמצום העוני, השגת רווחה ושיפור ההיבטים הסוציאליים בחיי התושבים. למשל, בתקופת הקורונה סיפקה המדינה תלושי מזון לקבוצות שהתקשו לממן רכישת מוצרים בסיסיים, והעניקה קצבאות מיוחדות למי שהוצאו לחל"ת בשל משבר הקורונה. מדיניות זו נועדה להבטיח את הביטחון התזונתי ואת הזכות לקיום בכבוד של מובטלים וקבוצות מוחלשות.
הדור השלישי של זכויות האדם הוא זכויות קיבוציות: זכויות המעגנות אינטרסים של קבוצות לתרבות (מודריק־אבן חן, 2020). במישור זה מעוגנות זכויותיהן של קבוצות בעלות אינטרסים או צרכים מיוחדים במישור החינוך, השפה, הדת, המנהגים וכדומה. הזכויות מוקנות לקבוצות זהוּת בעלות מאפיינים תרבותיים ייחודיים - בעיקר למיעוטים לאומיים, אתניים או דתיים, אך גם לקבוצות לשוניות בעלות שפה ייחודית. זכויות אלה התפתחו מאוחר יותר מאשר הזכויות מהדור הראשון והשני, מתוך התפתחות ההכרה בחשיבותם של אינטרסים של קבוצות קולקטיביות (מודריק־אבן חן, 2020). בספר שלפניכם נסקרות גם גישות רב־תרבותיות המבוססות על מימוש זכויות קיבוציות מסוג זה (בפרק 2). למשל, הזכות של מיעוט לשפה או לקיום אורח חיים תרבותי ייחודי היא בגדר זכות קיבוצית לתרבות. זכויות קיבוציות מן הדור השלישי מעוגנות באחדות מן החוקות ברחבי העולם, ובעיקר בחוקות חדשות יחסית. למשל, החוקה של קנדה, מדינה הכוללת כמה פרובינציות, מכירה בזכותן של הפרובינציות השונות לאוטונומיה בתחומי החינוך והשפה. הדבר מאפשר, למשל, לפרובינציה של קוויבק, שרוב תושביה ממוצא צרפתי, להעניק חינוך ברוח התרבות והשפה הצרפתיות.
לעתים, במדיניות נתונה, עשויה להיות התנגשות בין זכויות קיבוציות לתרבות ובין זכויות אזרחיות פוליטיות של פרטים בחברה. זהו מתח השורר בין תפיסה ליברלית קלאסית, המדגישה חירויות אינדיווידואליות, לבין תפיסה ליברלית רב־תרבותית. למשל, זכותן של קבוצות דתיות בצבא לקיים את אורחות חייהן ולשמור על הפרדה מגדרית והלכות הצניעות עשויה לעמוד בסתירה עם זכויותיהן של נשים לשוויון. אמנם בשנת 1995 סלל בג"ץ אליס מילר את הדרך לשילוב נשים בתפקידים קרביים בצבא,1 אך יש הטוענים כי ניסיונות ההגנה על תרבותן של קבוצות בעלות זהות דתית בצבא פגעה בשילוב הנשים. למשל, יפת ואלמוג (2016) טוענות כי פרקטיקות שנועדו לממש את ערכיהן של קבוצות דתיות בצבא עלולות להוביל במצבים מסוימים להדרת נשים. לאישוש טענתן הן מנתחות את תוצאותיה של פקודת השילוב הראוי בצה"ל - פקודה שהותקנה על רקע הכלה ליברלית של מיעוט דתי בצבא, מתוך גישה של רב־תרבותיות, במטרה לאפשר שירות של גברים ונשים יחדיו. בפועל, הן טוענות, פקודה זו צמצמה את אפשרותן של נשים להשתלב בתפקידים קרביים. יש לציין כי ב־2017 הוחלפה פקודת השילוב הראוי בפקודת השירות המשותף, אך גם כנגד פקודה זו נשמעו טענות דומות, המוצאות התנגשות בין רב־תרבותיות לזכויות הנשים לשוויון (שפרן גיטלמן, 2020).
דוגמה אחרת היא המתח השורר בין חירויות הפרט לבין הנהגת לימודים בהפרדה מגדרית של קהילות דתיות במוסדות להשכלה גבוהה. המתח הוא בין אורחות חיים של קהילות ייחודיות, המחייבים הפרדה בין המינים גם בעת לימוד, לבין הזכות לחופש העיסוק של מרצות במוסדות להשכלה גבוהה או הזכות לאוטונומיה של פרטים מקרב ציבור הלומדים והלומדות, המבקשים ללמוד במסגרות שאינן כוללות הפרדה. מתח זה הוא בסיס לחלק מהביקורת המושמעת על הצדקות רב־תרבותיות למדיניות בַּתחום. רימלט (2018) טענה, למשל, כי מדיניות ציבורית של הפרדה
מגדרית בהשכלה הגבוהה החותרת להגשמת רב־תרבותיות, לעתים פועלת לעיצוב מגמות של הדרה ולקיבוען.2
1.5 מבט היסטורי על ההתפתחות של תחום המדיניות הציבורית
לעומת תחום חקר מדע המדינה הוותיק, מדיניות ציבורית הוכרה כתחום מדעי רק בעשורים האחרונים. הלימוד השיטתי של המדיניות הציבורית, כפי שאנו מכירים אותו, החל בשנות ה־50 של המאה ה־20, אף שניצנים לחֵקר התחום נראו עוד קודם (Birkland, 2011, 7). מרכזית בעניין זה היא כתיבתו של הרולד לאסוול (Harold Lasswell), שקרא להפריד את תחום המדיניות הציבורית מחֵקר הפוליטיקה (Lasswell, 1936), ובהמשך, בספרו משנת 1951, קרא לפתח את תחום מדעי המדיניות (policy sciences), המשויך למדעי החברה (Lerner & Lasswell, 1951). תחום מדעי המדיניות החדש הובחן מתחומים מסורתיים אחרים, כמו מדע המדינה, סוציולוגיה, פסיכולוגיה וכדומה, בין השאר על בסיס האוריינטציה שלו לפתרון בעיות ציבוריות ולהימנעות מחקר תיאורטי טהור של הנושאים כשלעצמם, ללא צורך בפתרון בעיה (Lasswell, 1936; Lerner & Lasswell, 1951). פתרון בעיות הוא פרקטיקה אינטר־דיסציפלינרית, בעלת היבטים כלכליים, פסיכולוגיים, משפטיים ופוליטיים (DeLeon & Vogenbeck, 2007). בפיתוח תחום המדע החדש ביסס לאסוול את התפיסה כי תהליכים המתרחשים בעולם המעשה תופסים מקום מרכזי בעיסוק בתחום מחקר זה.
כסטודנט, לאסוול הושפע מצ'רלס מריאם (Charles Merriam), אחד החשובים שבחוקרי מדעי המדינה האמריקנים. מריאם עסק כבר בשנות ה־20 של המאה ה־20 בצורך לחקור את פועלן של רשויות הממשל לקביעת מדיניות (Merriam, 1921), ובעשור העוקב פרץ לאסוול לתודעה כאחד החוקרים החשובים של בית הספר למדע המדינה באוניברסיטת שיקגו (Torgerson, 2007). לאסוול ראה במדיניות הציבורית תחום המערֵב שכבה של פקידות מקצועית, ואכן, בתחילת דרכו התמקד
תחום המדיניות הציבורית בפקידות הבירוקרטית ובמִנהל הציבורי. סוגיות הנוגעות לפוליטיקה ופעולות הפרלמנט נתפסו כחיצוניות לו, ונותרו נחלתם של תחומים כמו מדעי המדינה ויחסים בין־לאומיים. רק בשלב מאוחר יותר החלה המדיניות הציבורית לעסוק גם בסוגיות אלה.
בספרות מתוארת התפתחותו של תחום המדיניות הציבורית בשנות ה־50, ה־60 וה־70 של המאה ה־20. בריל רדין (Beryl Radin) רואה בה המשך לתנועה הפרוגרסיבית מראשית המאה ה־20 שהתמקדה בניתוח מדעי של בעיות חברתיות מגוונות ובפוליטיקה דמוקרטית (Radin, 2000), ומתארת תהליך של התפתחות שיטה לניתוח מדיניות בקרב סוכנויות הרגולציה האמריקניות. לדבריה, תהליך זה החל בשנות ה־60 במשרד הביטחון האמריקני, בעיקר כחלק מתהליכי תכנון ותקצוב. בתקופת הנשיא לינדון ג'ונסון חלחלה התפיסה ממשרד הביטחון למשרדים אחרים ולסוכנויות רגולציה שונות בארצות הברית, וכך קנתה לה גישת ניתוח המדיניות אחיזה בסוכנויות הרגולציה והמנהל הציבורי. חלק מהרקע להתפתחות המדיניות הציבורית נעוץ גם בקונפליקטים חברתיים, כפי שמתואר בפרק 8 בספר זה.
פיטר דה לאון מפרט כמה אירועים היסטוריים שהבהירו את הצורך בכישורים אנליטיים לניתוח מדיניות הממשל (DeLeon, 1988). עם האירועים שפירט נמנית, למשל, מלחמת העולם השנייה. כחלק מהמאמץ המלחמתי גויסו למערך הממשלתי האמריקני יועצים ממגוון תחומים באקדמיה, שכללו מדענים, כלכלנים ופסיכולוגים. בעקבות התקדים שהדבר יצר הובן הצורך באנשי מדע לקידום פעולות המבוססות על ניתוח בעיות ופתרונן ולשיפור ביצועי הממשל, ובמקרה זה - סיוע למאמץ המלחמתי (DeLeon & Vogenbeck, 2007) בזמן המלחמה שימשו גם לאסוול ואנשי אקדמיה אחרים, כמו אברהם קפלן (Abraham Kaplan), כיועצים של הממשל, ופעלו כדי לפתח רעיונות חדשים שיסייעו לארצות הברית במאמץ המלחמתי. לאחר המלחמה הובילה פעולתם לצמיחת מכוני מחקר וייעוץ שעסקו במדיניות ממשלתית בארצות הברית, כמו הקרן הלאומית למדע (NSF, National Science Foundation) ומכון ברוקינגס (Brookings Institution). בין יתר האירועים שתרמו להתפתחות התחום המדעי המנתח מדיניות היה גם משבר הנפט בשנות ה־70 של המאה ה־20. בעקבות מחירי הנפט המאמירים התגייסו לעזרת הממשל האמריקני אנשי אקדמיה ומדע, וסייעו בגיבוש תוכנית התמודדות.
באירופה, כאמור, הופיעו ניצניו של תחום מדעי החברה ותחום המדע הבוחן את הפוליטיקה לאחר המהפכה הצרפתית (Wagner, 2007). במאה ה־19 נבטו ניצנים אלה לכדי התחום "מדע המדינה", הבוחן, בין השאר, את תפקיד המדינה בהתנהלות עם אזרחיה ואת חובותיה כלפיהם. באותה תקופה לא עסקו במדיניות ציבורית, אלא התמקדו בזכותם של פרטים בחברה לחירות. לכן תחום מדע המדינה שהתפתח עסק בלימודי הממשל והתיאוריות הפוליטיות (Wagner, 2007).
עם פרוץ מלחמת העולם השנייה החלה להתפתח המדיניות הציבורית כתחום חקר נפרד גם בזירה האירופית, משום ההכרה בנחיצותו של ידע מדעי כדי להשפיע על פעולות שונות של המדינה (Wagner, 2007). התפתחויות חשובות אחרות שחלו בתום המלחמה היו ההכרה בצורך לפתח ידע על הרגולציה של השוק האירופי והשאיפה לתחרות חופשית בשוק (Warlouzet, 2020). הרגולציה האירופית התפתחה בעיקר במטרה ליצור שוק אירופי משותף וכלכלת שוק, והדבר הושג באמצעות אמנוֹת אירופיות בין־לאומיות שנחתמו בסוף המלחמה. קהילת הפחם והפלדה האירופית (ECSC, European Coal and Steel Community), שנוסדה ב־1951 בחתימה על אמנת פריז, הייתה הבסיס לגיבושו המאוחר יותר של השוק האירופי המשותף. קהילת הפחם והפלדה יצרה את התשתית לתחילתו של חקר תחום המדיניות הציבורית וניתוחו בשיתוף מומחים ואנשי מדע. בשנת 1957 נחתמה גם אמנת רומא (EEC, Treaty Establishing the European Economic Community), שיצרה אינטגרציה והקימה את הקהילה האירופית. אמנוֹת אלה כללו רגולציה בנוגע להפחתת מכסים ובנוגע למאבק בקרטלים ובמונופולים, הסדירו כשלי שוק ופתחו פתח להתבססות החקר בתחום המדיניות הציבורית.
בשנות ה־60 וה־70 נערכו בארצות הברית ניסיונות לאמץ שיטות וגישות המבוססות על מודל רציונלי לקבלת החלטות מיטביות. המטרה הייתה לאמץ מודל שמקבלי ההחלטות יוכלו לראות לנגד עיניהם, כדי לשפר את תהליכי המדיניות ולמקסם את הרווחה החברתית. בתקופה זו התפתח שם, למשל, תהליך לעיצוב רציונלי ונכון של מדיניות ותכנון מדיניות - מערכת תכנון-תכנות-תקצוב (מתת"ת) (PPBS, Planning-Programming-Budgeting System). על פי מודל זה, בכל תוכנית מדיניות יש להגדיר מטרות ברורות, תוצאות ותפוקות רצויות, לנתח את העלות מול התועלת ולשאוף לטיוב תהליכי המדיניות (Werner & Wegrich, 2007). הרציונל היה לשלב בזירת המדיניות תכנון ארוך טווח המביא בחשבון גם את היבט התקצוב וכרוך בתהליכי התקציב. לפיכך, בעיצוב תוכניות המדיניוּת הובאו בחשבון עלויות תקציביות ושאיפה ליעילות. בשנות ה־70 של המאה ה־20 רווח בממשלות המערב גם שילוב מחקר אמפירי על קבלת החלטות בממשל. למשל, בגרמניה נעשה שילוב של ניתוח מדיניות מסוג זה של תוכניות מדיניוּת, ועל פי גישה זו, שולבו בתהליכי עיצוב המדיניות הציבורית גם הבנות מעולם המיקרו־כלכלה והחשיבה הרציונלית.
גישות המבוססות על מודל רציונלי ספגו ביקורת כבר מראשית הדרך, מצד הזרם הפוליטי־חברתי, שראה בהן גישות טכנוקרטיות וטען שהן מתעלמות ממכלול האינטרסים והערכים המעורבים בתהליכי המדיניות (Wildavsky, 1979). חוקרים החלו לראות בתהליכי עיצוב המדיניות, לרבות שיקולי התקצוב המובאים בהם בחשבון, תוצרים של אינטראקציות ולחצים הדדיים בין שחקנים - קבוצות אינטרסים ושחקני ממשל. לפי הגישות האלה, עיצוב המדיניות מושפע משלל גורמים, ואינו בהכרח תוצר של הליך רציונלי (Wildavsky, 1979). בעקבות זאת צמחו גישות כמו גישת הבחירה הציבורית (ראו פרק 5), שהציגו את תהליך המדיניות לא רק כאיסוף אינפורמציה וניתוחה, אלא גם כיישוב קונפליקטים בין שחקנים.
המשך הפרק בספר המלא